Парламент – немов холодильник. Камер повинно бути кілька?
Понеділок, 7 квітня 2003, 13:20
Як правило, кажучи про "багатовекторність" України, мають на увазі два різних напрями зовнішньополітичної орієнтації нашої держави: західний (читай – на Європу і США) і східний (читай – на Росію). Чомусь з фокуса випадає ще один вектор, який, судячи хоча б з останніх маршрутів президента є не менш значущим ніж два перших.
Ідеться про південно-східний, власне азіатський, напрям. Звідки щойно повернувся Кучма? З Китаю й Монголії. Куди летить цього тижня? У Таджикистан, Киргизію та Узбекистан. А, крім того, протягом останнього року були ще візити до Туркменістану, Індії, на Близький Схід і т.д. У цей же напрям відмінно вписується і візит до України президента Ірану минулого року, та й увесь іраксько-кольчужний скандал, якщо чесно.
Про те, що наша країна для всього світу з Європи, фігурально висловлюючись, стала дрейфувати у бік Середньої Азії, свідчить і той факт, що кореспонденти, які працювали на висвітленні Саміту Землі, минулого року прізвище "Кучма" абсолютно спокійно приписали зображенню Нурсултана Назарбаєва. Та й правда, чим не президент України? Враховуючи нинішній скандал, який розгорівся навколо арешту рахунків останнього.
Але повернемося до нашого президента-мандрівника. У розпал обговорення власних реформаторських ініціатив Кучмі не сидиться у рідній країні. Навіщо йому Середня Азія в таку гарячу пору? Зі слів преса-секретаря, - обговорити питання торгівлі. Однак, якщо попорпатися в історії, то виявиться, що можуть бути й інші причини. Так, наприклад, УП уже писала про хитрий викрут з референдумом, який усього кілька місяців тому провели в Киргизії – всенародно обговорювали одне, проголосували за зовсім інше.
Крім того, всенародне волевиявлення нещодавно прокотилося і по Узбекистану. І знаєте, які питання виносилися на референдум в січні 2002 року? Про створення "двопалатного парламенту" і… продовження терміну перебування на посаді президента з 5 до 7 років. Чи треба говорити, що громадяни були з цим згодні?
Ось і отримає Кучма можливість обговорити тонкощі переходу до бікамералізму в окремо взятій унітарній пострадянській державі. А ми, в свою чергу, спробуємо розглянути його плюси й мінуси – і те, який сенс у зміні парламентської системи безпосередньо в нашій країні.
Крапля історії
Історично двопалатність (а в деяких курйозних випадках – три- або навіть чотирипалатність) парламенту – явище значно старше, ніж знайомий нам парламент, який складається з однієї палати. У перших європейських парламентах пізнього Середньовіччя (англійському, французькому, іспанських кортесах й інших) верхня палата відводилася (і це зрозуміло) представникам вищих прошарків – дворянам і духовенству. Нижня палата – для представників нижчих класів: торговців, ремісників тощо.
У залежності від того, яку роль в суспільстві грали представники низів, така ж роль відводилася і палаті їх представників. Недивно, що згодом "ковдра" законодавства потроху з'їхала "вниз". Так, уже в наш час відмовилися від традиційного бікамералізму Данія й Швеція. У Великобританії палата лордів хоч і залишилася на місці, але, як відзначають аналітики, виключно завдяки політичному консерватизму мешканців Туманного Альбіону. І спроби оживити її, загалом-то, складно назвати успішними.
Перший однопалатний парламент з'явився в охопленій полум'ям революції Франції. Влітку 1789 року, коли король у чергове зізвав Генеральні штати, представники третього стану відмовилися реєструватися у встановленому порядку (як третя палата – після аристократів і кліра) і оголосили себе Національними зборами. У постанові, ухваленій того року, говорилося, що "між троном і Зборами не може стояти ще якась влада, яка має силу заборони". Король не був згодний, але змінити вже нічого не міг – у результаті конституція 1791 року починалася зі слів, що французький парламент складається з однієї палати.
Проте, звичайно ж говорити про те, що бікамералізм морально застарів, - не можна. Якраз паралельно французькій революції на іншому материку створювалася нова держава – Сполучені Штати Америки. Батьки-фундатори не даремно обрали "двопалатну" модель парламенту. У основу американського парламентаризму була покладена відома формула Монтеск'є: "Законодавчі збори складаються тут з двох частин, взаємно стримуючих одна одну правом скасування, що належить їм, причому обидві вони пов'язуються виконавчою владою, яка в свою чергу пов'язана із законодавчою владою".
Таким чином, вирішувалися відразу три проблеми.
По-перше, вдвічі надійніше стає безпека народу: дві автономні палати навряд чи дозволять один одному узурпувати владу.
По-друге, бікамералізм знімає небезпеку прийняття необдуманих рішень, оскільки рішення однієї палати повинні бути підтверджені в іншій.
І, по-третє, хоч би частково нівелюється професійна некомпетентність народних обранців, з яких формується нижня палата, - на відміну від її особового складу, який часто змінюється, сенатори обіймають свої крісла істотно довше, а отже можуть забезпечувати спадкоємність законотворчих принципів.
Крім того, Франція і Іспанія, які вагались протягом останніх двох сторіч між двома форматами парламентського устрою, також повернулися до бікамералізму як більш вдалого і зручного варіанту.
Двокамерники проти однокамерників
Сьогодні двопалатні парламенти присутні у понад 65 країнах світу, причому близько третини бікамерних держав з'явилося протягом останньої третини ХХ століття. До них належать практично всі найбільші країни світу (крім Китаю). Крім того, природно, до цієї групи належать всі 24 федерації. Однак, потрібно зазначити, що федералізм – це не найголовніша причина бікамералізму: понад 4 десятки унітарних держав також обрали саме цю модель.
З іншого боку - серед майже 90 країн із однопалатними парламентами практично 70% відносяться до країн Третього світу, які переважно отримали незалежність тільки в середині минулого століття. Деякі політологи називають це лише "модою", однак, залишимо це міркування на їх совісті, оскільки так кажуть, як правило, апологети бікамералізму. З великих держав вибір на користь однопалатних парламентів зробили Індонезія, Пакистан, Південна Корея, Туреччина, Китай і – поки ще – Україна.
У Європі рахунок у змаганні бікамералізму з монокамералізмом – 19 : 15. Причому, знов-таки, в останню групу входять середні й малі держави (Угорщина, Греція, Португалія). Цікаво, що разом з тим прямим голосуванням сенат обирається в дуже небагатьох країнах Європи – в основному з тих, які тільки недавно вийшли з соцтабору. Ідеться про Румунію, Польщу й Чехію. Зі старих демократій верхню палату обирають напряму тільки в Швейцарії. Крім того, прямими виборами визначається більша частина членів других палат у Хорватії, Іспанії й Італії (в останній, до речі, всі колишні президенти отримують довічне звання "сенатора").
Досить поширене формування другої палати і за допомогою непрямих виборів. Так, у Франції всі сенатори обираються департаментськими колегіями виборців. У Австрії й Нідерландах – ландтагами (місцевими радами) і провінційними штатами відповідно.
Цікаві моделі (щоправда, дещо архаїчні, але прийнятні) формування другої палати можна знайти в Ірландії й Словенії. На Зеленому острові прямим голосуванням обирають 43 сенаторів з 60, ще 6 сенаторів розглядаються в найбільших університетах країни, а 11 – призначаються прем'єр-міністром.
У Словенії ж 40 членів Державної ради вибирають так. 18 – від колегій виборців: 4 – від роботодавців, 4 – від найманих робітників, 4 – від дрібних селян і ремісників, 6 – від охорони здоров'я, науки і освіти. Решта 22 обираються радами громад.
Оскільки в Україні немає власної традиції парламентаризму (при всій повазі, очевидно, що Центральна Рада – це ще не все), то цікаво було б подивитися, якби наша влада скористалася досвідом цих далеко не найвідсталіших країн Європи: тоді б напевно потрібно було чекати появи в українському сенаті прямих представників олігархів, шахтарів та інтелігенції…
І все ж, звичайно, основний принцип формування верхньої палати – регіонального представництва – справедливий навіть для унітарних держав. Так що аргумент, який висувається проти двопалатної ініціативи президента, що, мовляв, навіщо унітарній державі бікамералізм, навряд чи можна вважати вагомим.
Де хитрість?
Але так і хочеться спитати – а де ж тоді каверза? Не може все бути так просто й гладко, інакше б навряд чи гарант став настирливо просувати ініціативу 3-річної давнини. І хоч вже зараз ходять чутки, що в майбутньому бікамералізм приберуть з переліку ініціатив гаранта, все одно на сьогоднішній день саме парламентські трансформації залишаються головною "фішкою" кучмівської реформи. А зовсім не перехід до парламентсько-президентської республіки, як було задекларовано Кучмою.
А каверзу можна пошукати в історії – як ХІХ століття, так і ХХ століття. І знову ж таки у Франції. Після революції, як відомо, протягом наступних півтора століть країну регулярно лихоманили державні реформи. Змінювався політичний уклад – від республіки до монархії, й навпаки. Разом з цими змінами йшли зміни і в організації роботи парламенту – в революційні роки у нього регулярно "усікалася" верхня палата. Як тільки наступав період відносного спокою – вона виростала на старому місці.
Політологи зазначають, що монокамералізм – риса не тільки режимів, схильних до авторитаризму і деспотії, але й властива й перехідним періодам. Схожі пертурбації спостерігалися в історії Іспанії й інших європейських держав.
Що тоді робити з Україною? Якщо, слідом за Кучмою вважати, що в країні вже все "устаканилося", всі гілки влади знають, що роблять, то тоді, очевидно, - так, ми доросли до двох палат, які чудово доповнюють одна одну. А якщо ні, і все це не так?
Тоді варто пригадати історію сучасну і ті самі азіатські республіки, про які ми говорили на самому початку. Казахстан живе з бікамералізмом з середини 90-х (як і з беззмінним президентом Назарбаєвим). Узбекистан переходить до двопалатного парламенту в 2004 році (активно переймаючи досвід сусідів). Років 8 тому дві палати організувалися і в Киргизії, однак, референдумом цього року верхня палата була ліквідована – судячи за офіційними повідомленнями, з міркувань демократії і загальної непотрібності, країна і так дуже маленька. Складна система рад і в державі великого друга України Туркменбаши.
Оскільки центральноазійські республіки вже для багатьох стали зразками вивихів пострадянської демократії, то і відповідно просунений бікамералізм там набуває нові риси. Так, опозиційно настроєна місцева преса зазначає, що верхня палата парламенту в країнах регіону – виявляється лише буфером між президентом й іноді бунтуючою нижньою палатою. Саме менш численні сенати, прив'язані до місцевих адміністрацій, пробуксовують не тільки спроби провести імпічмент главі держави, але і просто не дають "зелене світло" законопроектам, які йдуть врозріз з генеральною лінією президента. Крім того, при такому устрої "нижні" депутати можуть поводитися скільки завгодно опозиційно, спускати пару, але на загальних процесах в країні це не позначиться…
Чи не про це мріють деякі державні мужі в Україні? Є, є чому вчитися нашій країні у Центральної Азії.
P.S. Примітка для організаторів офіційних і робочих візитів президента: відносно нові держави з двопалатним парламентом зустрічаються не тільки в Азії. Є такі, наприклад, і в Африці. Оскільки Леонід Данилович заїжджає в екзотичні місця, пропонуємо відвідати Ботсвану – тут також присутній бікамералізм. Нижня палата – Національна асамблея – складається з 44 осіб, обирається на 5 років. Верхня палата – Палата Старійшин – з вождів 8 основних племен, 4 помічників старшин і 3 осіб, що обираються іншими 12. Можливо, також поділяться досвідом.
Ідеться про південно-східний, власне азіатський, напрям. Звідки щойно повернувся Кучма? З Китаю й Монголії. Куди летить цього тижня? У Таджикистан, Киргизію та Узбекистан. А, крім того, протягом останнього року були ще візити до Туркменістану, Індії, на Близький Схід і т.д. У цей же напрям відмінно вписується і візит до України президента Ірану минулого року, та й увесь іраксько-кольчужний скандал, якщо чесно.
Про те, що наша країна для всього світу з Європи, фігурально висловлюючись, стала дрейфувати у бік Середньої Азії, свідчить і той факт, що кореспонденти, які працювали на висвітленні Саміту Землі, минулого року прізвище "Кучма" абсолютно спокійно приписали зображенню Нурсултана Назарбаєва. Та й правда, чим не президент України? Враховуючи нинішній скандал, який розгорівся навколо арешту рахунків останнього.
Але повернемося до нашого президента-мандрівника. У розпал обговорення власних реформаторських ініціатив Кучмі не сидиться у рідній країні. Навіщо йому Середня Азія в таку гарячу пору? Зі слів преса-секретаря, - обговорити питання торгівлі. Однак, якщо попорпатися в історії, то виявиться, що можуть бути й інші причини. Так, наприклад, УП уже писала про хитрий викрут з референдумом, який усього кілька місяців тому провели в Киргизії – всенародно обговорювали одне, проголосували за зовсім інше.
Крім того, всенародне волевиявлення нещодавно прокотилося і по Узбекистану. І знаєте, які питання виносилися на референдум в січні 2002 року? Про створення "двопалатного парламенту" і… продовження терміну перебування на посаді президента з 5 до 7 років. Чи треба говорити, що громадяни були з цим згодні?
Ось і отримає Кучма можливість обговорити тонкощі переходу до бікамералізму в окремо взятій унітарній пострадянській державі. А ми, в свою чергу, спробуємо розглянути його плюси й мінуси – і те, який сенс у зміні парламентської системи безпосередньо в нашій країні.
Крапля історії
Історично двопалатність (а в деяких курйозних випадках – три- або навіть чотирипалатність) парламенту – явище значно старше, ніж знайомий нам парламент, який складається з однієї палати. У перших європейських парламентах пізнього Середньовіччя (англійському, французькому, іспанських кортесах й інших) верхня палата відводилася (і це зрозуміло) представникам вищих прошарків – дворянам і духовенству. Нижня палата – для представників нижчих класів: торговців, ремісників тощо.
У залежності від того, яку роль в суспільстві грали представники низів, така ж роль відводилася і палаті їх представників. Недивно, що згодом "ковдра" законодавства потроху з'їхала "вниз". Так, уже в наш час відмовилися від традиційного бікамералізму Данія й Швеція. У Великобританії палата лордів хоч і залишилася на місці, але, як відзначають аналітики, виключно завдяки політичному консерватизму мешканців Туманного Альбіону. І спроби оживити її, загалом-то, складно назвати успішними.
Перший однопалатний парламент з'явився в охопленій полум'ям революції Франції. Влітку 1789 року, коли король у чергове зізвав Генеральні штати, представники третього стану відмовилися реєструватися у встановленому порядку (як третя палата – після аристократів і кліра) і оголосили себе Національними зборами. У постанові, ухваленій того року, говорилося, що "між троном і Зборами не може стояти ще якась влада, яка має силу заборони". Король не був згодний, але змінити вже нічого не міг – у результаті конституція 1791 року починалася зі слів, що французький парламент складається з однієї палати.
Проте, звичайно ж говорити про те, що бікамералізм морально застарів, - не можна. Якраз паралельно французькій революції на іншому материку створювалася нова держава – Сполучені Штати Америки. Батьки-фундатори не даремно обрали "двопалатну" модель парламенту. У основу американського парламентаризму була покладена відома формула Монтеск'є: "Законодавчі збори складаються тут з двох частин, взаємно стримуючих одна одну правом скасування, що належить їм, причому обидві вони пов'язуються виконавчою владою, яка в свою чергу пов'язана із законодавчою владою".
Таким чином, вирішувалися відразу три проблеми.
По-перше, вдвічі надійніше стає безпека народу: дві автономні палати навряд чи дозволять один одному узурпувати владу.
По-друге, бікамералізм знімає небезпеку прийняття необдуманих рішень, оскільки рішення однієї палати повинні бути підтверджені в іншій.
І, по-третє, хоч би частково нівелюється професійна некомпетентність народних обранців, з яких формується нижня палата, - на відміну від її особового складу, який часто змінюється, сенатори обіймають свої крісла істотно довше, а отже можуть забезпечувати спадкоємність законотворчих принципів.
Крім того, Франція і Іспанія, які вагались протягом останніх двох сторіч між двома форматами парламентського устрою, також повернулися до бікамералізму як більш вдалого і зручного варіанту.
Двокамерники проти однокамерників
Сьогодні двопалатні парламенти присутні у понад 65 країнах світу, причому близько третини бікамерних держав з'явилося протягом останньої третини ХХ століття. До них належать практично всі найбільші країни світу (крім Китаю). Крім того, природно, до цієї групи належать всі 24 федерації. Однак, потрібно зазначити, що федералізм – це не найголовніша причина бікамералізму: понад 4 десятки унітарних держав також обрали саме цю модель.
З іншого боку - серед майже 90 країн із однопалатними парламентами практично 70% відносяться до країн Третього світу, які переважно отримали незалежність тільки в середині минулого століття. Деякі політологи називають це лише "модою", однак, залишимо це міркування на їх совісті, оскільки так кажуть, як правило, апологети бікамералізму. З великих держав вибір на користь однопалатних парламентів зробили Індонезія, Пакистан, Південна Корея, Туреччина, Китай і – поки ще – Україна.
У Європі рахунок у змаганні бікамералізму з монокамералізмом – 19 : 15. Причому, знов-таки, в останню групу входять середні й малі держави (Угорщина, Греція, Португалія). Цікаво, що разом з тим прямим голосуванням сенат обирається в дуже небагатьох країнах Європи – в основному з тих, які тільки недавно вийшли з соцтабору. Ідеться про Румунію, Польщу й Чехію. Зі старих демократій верхню палату обирають напряму тільки в Швейцарії. Крім того, прямими виборами визначається більша частина членів других палат у Хорватії, Іспанії й Італії (в останній, до речі, всі колишні президенти отримують довічне звання "сенатора").
Досить поширене формування другої палати і за допомогою непрямих виборів. Так, у Франції всі сенатори обираються департаментськими колегіями виборців. У Австрії й Нідерландах – ландтагами (місцевими радами) і провінційними штатами відповідно.
Цікаві моделі (щоправда, дещо архаїчні, але прийнятні) формування другої палати можна знайти в Ірландії й Словенії. На Зеленому острові прямим голосуванням обирають 43 сенаторів з 60, ще 6 сенаторів розглядаються в найбільших університетах країни, а 11 – призначаються прем'єр-міністром.
У Словенії ж 40 членів Державної ради вибирають так. 18 – від колегій виборців: 4 – від роботодавців, 4 – від найманих робітників, 4 – від дрібних селян і ремісників, 6 – від охорони здоров'я, науки і освіти. Решта 22 обираються радами громад.
Оскільки в Україні немає власної традиції парламентаризму (при всій повазі, очевидно, що Центральна Рада – це ще не все), то цікаво було б подивитися, якби наша влада скористалася досвідом цих далеко не найвідсталіших країн Європи: тоді б напевно потрібно було чекати появи в українському сенаті прямих представників олігархів, шахтарів та інтелігенції…
І все ж, звичайно, основний принцип формування верхньої палати – регіонального представництва – справедливий навіть для унітарних держав. Так що аргумент, який висувається проти двопалатної ініціативи президента, що, мовляв, навіщо унітарній державі бікамералізм, навряд чи можна вважати вагомим.
Де хитрість?
Але так і хочеться спитати – а де ж тоді каверза? Не може все бути так просто й гладко, інакше б навряд чи гарант став настирливо просувати ініціативу 3-річної давнини. І хоч вже зараз ходять чутки, що в майбутньому бікамералізм приберуть з переліку ініціатив гаранта, все одно на сьогоднішній день саме парламентські трансформації залишаються головною "фішкою" кучмівської реформи. А зовсім не перехід до парламентсько-президентської республіки, як було задекларовано Кучмою.
А каверзу можна пошукати в історії – як ХІХ століття, так і ХХ століття. І знову ж таки у Франції. Після революції, як відомо, протягом наступних півтора століть країну регулярно лихоманили державні реформи. Змінювався політичний уклад – від республіки до монархії, й навпаки. Разом з цими змінами йшли зміни і в організації роботи парламенту – в революційні роки у нього регулярно "усікалася" верхня палата. Як тільки наступав період відносного спокою – вона виростала на старому місці.
Політологи зазначають, що монокамералізм – риса не тільки режимів, схильних до авторитаризму і деспотії, але й властива й перехідним періодам. Схожі пертурбації спостерігалися в історії Іспанії й інших європейських держав.
Що тоді робити з Україною? Якщо, слідом за Кучмою вважати, що в країні вже все "устаканилося", всі гілки влади знають, що роблять, то тоді, очевидно, - так, ми доросли до двох палат, які чудово доповнюють одна одну. А якщо ні, і все це не так?
Тоді варто пригадати історію сучасну і ті самі азіатські республіки, про які ми говорили на самому початку. Казахстан живе з бікамералізмом з середини 90-х (як і з беззмінним президентом Назарбаєвим). Узбекистан переходить до двопалатного парламенту в 2004 році (активно переймаючи досвід сусідів). Років 8 тому дві палати організувалися і в Киргизії, однак, референдумом цього року верхня палата була ліквідована – судячи за офіційними повідомленнями, з міркувань демократії і загальної непотрібності, країна і так дуже маленька. Складна система рад і в державі великого друга України Туркменбаши.
Оскільки центральноазійські республіки вже для багатьох стали зразками вивихів пострадянської демократії, то і відповідно просунений бікамералізм там набуває нові риси. Так, опозиційно настроєна місцева преса зазначає, що верхня палата парламенту в країнах регіону – виявляється лише буфером між президентом й іноді бунтуючою нижньою палатою. Саме менш численні сенати, прив'язані до місцевих адміністрацій, пробуксовують не тільки спроби провести імпічмент главі держави, але і просто не дають "зелене світло" законопроектам, які йдуть врозріз з генеральною лінією президента. Крім того, при такому устрої "нижні" депутати можуть поводитися скільки завгодно опозиційно, спускати пару, але на загальних процесах в країні це не позначиться…
Чи не про це мріють деякі державні мужі в Україні? Є, є чому вчитися нашій країні у Центральної Азії.
P.S. Примітка для організаторів офіційних і робочих візитів президента: відносно нові держави з двопалатним парламентом зустрічаються не тільки в Азії. Є такі, наприклад, і в Африці. Оскільки Леонід Данилович заїжджає в екзотичні місця, пропонуємо відвідати Ботсвану – тут також присутній бікамералізм. Нижня палата – Національна асамблея – складається з 44 осіб, обирається на 5 років. Верхня палата – Палата Старійшин – з вождів 8 основних племен, 4 помічників старшин і 3 осіб, що обираються іншими 12. Можливо, також поділяться досвідом.
