ГУУАМ – стагнація чи розвиток?

Експерти Українського центру економічних і політичних досліджень імені Олександра Разумкова вивчали ГУУАМ і дійшли висновку, що поки що ця організація має перспективи. Подаємо скорочений висновок експертів, який було запропоновано у спеціальному випуску журналу "Національна безпека і оборона".

На думку Центру, ГУУАМ перебуває на складному етапі становлення, і досягнутий рівень співробітництва, попри певні позитивні результати, не може задовольняти країни-учасниці. Це відбивається в оцінках експертів і населення України. За даними соціологічних досліджень УЦЕПД, переважна більшість експертів і вагома частка населення не відносять співробітництво в рамках ГУУАМ до числа зовнішньополітичних пріоритетів України. Майже половина українського істеблішменту (47%) зорієнтована на поглиблення європейської інтеграції, а співробітництво в рамках ГУУАМ вважають "пріоритетом" зовнішньої політики України лише 3% експертів. На відміну від експертів, населення України віддає очевидну перевагу співпраці з Росією (41,2%), Однак, стосовно пріоритетності контактів у рамках ГУУАМ позиції населення й еліти держави збігаються: лише 1,8% опитаних громадян віддають перевагу співробітництву в рамках ГУУАМ.

ГУУАМ не має достатніх внутрішніх ресурсів для здійснення стратегічно важливих проектів. Можливість їх реалізації значною, навіть визначальною, мірою залежить від впливових зарубіжних держав, у т.ч. США, країн-лідерів ЄС, а також провідних ТНК. Країни ГУУАМ поки що не проводять активної і скоординованої політики, спрямованої на просування конкретних спільних проектів, залучення до їх реалізації міжнародних фінансових інституцій і провідних ТНК. Без перетворення "зовнішнього фактору" на дійсно сприятливий чинник розвитку ГУУАМ об'єднання має досить невизначене майбутнє.

Така загальна характеристика ГУУАМ абсолютно співвідноситься з характером сподівань населення та експертів від багатостороннього співробітництва України в рамках цього об'єднання. Абсолютна більшість експертів (73%) та значна частка населення (31,1%) ставлять на перше місце забезпечення України енергоносіями. На думку фахівців, ГУУАМ як міжнародна структура має зміцнюватися за рахунок участі в ній Польщі (39%), Туреччини (34%), Румунії (21%), Болгарії (18%).

Співробітництво у економічній сфері

Нинішній стан економічного співробітництва країн ГУУАМ не можна вважати задовільним, тому що рівень взаємозалежності економік країн ГУУАМ є вкрай низьким. Для жодної з них торговельні зв'язки з іншими членами об'єднання не є значимими. Частка ГУУАМ у загальному обсязі зовнішньої торгівлі України товарами складає лише 2,16%, у т.ч. по експорту — 2,5%, імпорту — 1,8%. Аналогічна ситуація спостерігається і в інших країнах ГУУАМ.

Стримує співробітництво, насамперед, невисокий рівень соціально-економічного розвитку країн "п'ятірки".

За середнім індексом розвитку людського потенціалу, ГУУАМ знаходиться на рівні 89-ї країни світу — Мальдівських островів, а за рівнем середньодушового ВНП — 145-ї країни, слідом за Гондурасом і Гайяною. Усі країни ГУУАМ віднесені Світовим банком до категорії найбідніших держав світу.

На шляху взаємовигідного співробітництва зберігаються структурні бар'єри. Усім країнам ГУУАМ, у тій чи іншій мірі, притаманна сировинна модель розвитку, яка не сприяє поглибленню процесу економічної інтеграції. Нові економічні кордони спричиняють появу різноманітних митних і платіжних бар'єрів на шляху традиційних і новосформованих потоків товарів, послуг, капіталу й робочої сили. Ситуацію ускладнює практична відсутність розвинутих транспортних комунікацій.

Недосконалою є нормативно-правова база торговельних відносин країн ГУУАМ, що має під собою економічне підгрунтя, різна глибина ринкових перетворень у країнах-учасницях.

Принаймні, протягом наступних 5-7 років немає підстав розраховувати на серйозні взаємні інвестиції країн-учасниць чи реалізацію крупних спільних проектів за рахунок власних ресурсів ГУУАМ. Відтак, спільними зусиллями "п'ятірки" необхідно створити сприятливі умови для залучення зовнішніх інвестицій — насамперед, під проекти, що становлять інтерес як для країн ГУУАМ, так і для розвинутих західних держав (або крупних ТНК).

Для поглиблення багатостороннього економічного співробітництва в рамках ГУУАМ необхідно вжити наступних заходів:
здійснити ретельне техніко-економічне обгрунтування створення в рамках ГУУАМ зони вільної торгівлі без вилучень або з мінімальними тимчасовими вилученнями(які мають бути ліквідовані не пізніше п'ятирічного періоду), маючи на меті укладення відповідної угоди на умовах, які б наближали введення в дію повноцінної зони вільної торгівлі в рамках СНД;
 укласти угоди про проведення узгодженої економічної політики в ряді галузей, чий скоординований розвиток відповідає спільним інтересам країн ГУУАМ (передусім, у сфері енергозабезпечення, транспорту, туристичного та рекреаційного бізнесу, харчової промисловості);
 укласти угоди про визначення правил транспортування територією України транзитних вантажів країн-учасниць;
 укласти багатосторонню угоду про умови взаємної конвертації національних валют країн ГУУАМ;
 здійснювати координацію позицій країн-учасниць з ключових питань переговорного процесу стосовно вступу до СОТ тих членів ГУУАМ, які на сьогодні мають статус спостерігача (Азербайджан, Узбекистан, Україна);
 узгоджувати позиції країн-учасниць з ключових питань створення нового міжнародного економічного порядку, що є предметом обговорення на форумах міжнародних організацій, насамперед, ООН і СОТ.

Крім того, за наявності відповідної ініціативи ділових кіл країн-учасниць, варто розглянути питання про створення міжнародної Торгово-промислової палати (ТПП) ГУУАМ — для сприяння взаємній торгівлі країн об'єднання, вирішення проблем інвестиційного співробітництва, зокрема, залучення інвестицій для реалізації спільних проектів.

У разі неможливості запровадження повної конвертації національних валют країн-учасниць, при ТПП доцільно створити Кліринговий центр, який займався б не лише організацією взаєморозрахунків між компаніями країн об'єднання, а й брав участь у проведенні операцій з міждержавних боргів. Доцільно також створити при ТПП центр маркетингових досліджень та єдиний банк даних.

Основними напрямками діяльності ТПП ГУУАМ могли б бути — консультації при відборі бізнес-планів для фінансування проектів і підбір інвестиційних проектів. Доцільно також організувати роботу комісій з наукомістких проектів, паливно-енергетичного комплексу, експортно-імпортних операцій та митного режиму.

В разі створення ТПП ГУУАМ, необхідно налагодити її взаємодію з національними ТПП, зокрема, з експертизи якості товарів у взаємній торгівлі та видачі сертифікатів відповідності.

Як проміжний етап до створення ТПП ГУУАМ, можна було б утворити Координаційний комітет торгових палат країн ГУУАМ — для обміну інформацією і практичним досвідом між національними ТПП та вироблення спільних пропозицій по спрощенню митних процедур, сертифікаційного процесу та гармонізації відповідної нормативно-правової бази.

Співробітництво в енергетичній сфері

Фундаментом і рушійною силою розвитку ГУУАМ могла б стати ідея створення Євроазіатського нафтотранспортного коридору (ЄАНТК), оскільки всі країни-учасниці та інші держави Чорноморсько-Каспійського регіону мають вагомі інтереси у сфері видобутку та транспортування нафти до Європи.

Для реалізації української частини ЄАНТК необхідно розповсюдити серед усіх потенційно зацікавлених сторін (включаючи національні бізнес-структури, ТНК та міжнародні фінансові інституції) ТЕО проекту, а також вичерпну інформацію про існуючі транспортні та транзитні системи — з урахуванням необхідності доведення переваг проекту ЄАНТК, його пускового та розширеного (стосовно зв'язку з іншими нафтотранспортними маршрутами) варіантів; високої прибутковості, конкурентоспроможності транспортних тарифів, гарантії збереження якості каспійської нафти (шляхом впровадження бетчінгу);

 Треба визначити та розробити маршрут продовження української ділянки ЄАНТК поза територією України, насамперед, для транспортування каспійської нафти до порту Омішаль (Хорватія) через нафтопроводи "Дружба" та "Адрія", а також до Польщі (Плоцьк-Гданськ). Щоб стимулювати зацікавленость в проекті та залучити до участі в ньому компаній-виробників нафти слід запровадити спеціальний пільговий економічний режим (наприклад, прийняти Закон України "Про особливий режим оподаткування та митних зборів при транспортуванні нафти українською ділянкою ЄАНТК");

Експерти також пропонують продовжити переговорний процес та укласти відповідні контракти на послуги з перекачки нафти з ТНК, які видобувають нафту на Каспії, споживачами нафти та її транзитерами поза територією України (зокрема, досягти домовленості про транспортування нафти від Брод до НПЗ Чехії та Словаччини існуючим трубопроводом "Дружба");

досягти відповідних домовленостей та залучити ТНК (інші інституції) для фінансування необхідної для реалізації проекту ЄАНТК в повному обсязі транспортної системи: збільшення потужності нафтопроводу Баку-Супса та ділянки нафтопроводу Броди - Державний кордон; часткової реконструкції нафтопроводу "Адрія" для створення системи нафтопроводів від Брод до Словаччини, Угорщини, Чехії і Хорватії або — на Плоцьк-Гданськ (Польща) з будівництвом відповідного нафтопроводу;

в разі об'єднання української та польської ділянок ЄАНТК, створити міжнародний консорціум з транспортування каспійської нафти; в іншому випадку — створити міжнародний консорціум з управління українською ділянкою ЄАНТК (без передачі прав власності; оператором може стати одна із західних компаній, що видобувають каспійську нафту, або потенційний найбільший її споживач);

оцінити економічну доцільність створення в Україні танкерного флоту для транспортування каспійської нафти через Чорне море.

На нинішньому етапі особливого значення набуває політична, дипломатична, інформаційна та інша підтримка проекту ЄАНТК з метою привернення уваги провідних країн Заходу та нафтових ТНК до його переваг. Активна зовнішня політика ГУУАМ (у першу чергу, самої України), спрямована на просування проекту, має реальні шанси на успіх.

Співробітництво у военній сфері

Багатостороннє співробітництво у воєнній сфері відсутнє серед визначених у Ялтинській Хартії напрямів співробітництва країн ГУУАМ — з причин внутрішнього та зовнішнього характеру. Такий результат став логічним наслідком дії принаймні трьох чинників.

По-перше, досі чітко не визначені об'єднавчі пріоритети ГУУАМ, а також спільні для всіх країн-учасниць інтереси та цінності, які потребують захисту військовими засобами.

По-друге, сьогодні відсутні спільні загрози воєнного характеру, які б спонукали країни ГУУАМ до поєднання зусиль у сфері оборони.

По-третє, різко негативним є ставлення до співпраці країн ГУУАМ у воєнній сфері з боку Росії, позиції якої у двосторонніх відносинах з кожною країною об'єднання останнім часом суттєво посилилися. Остаточно припинити навіть символічні спроби багатостороннього військового співробітництва країн-учасниць змусила саме жорстка позиція Росії.

Це призвело до того, що на сьогодні рівень взаємних зобов'язань країн ГУУАМ у воєнній сфері, закріплений в офіційних документах, не дозволяє говорити про можливість надання воєнної допомоги в разі загрози суверенітету й територіальній цілісності одній з країн-учасниць. У випадку загрози агресії Україна не може розраховувати на воєнну допомогу партнерів по ГУУАМ.

У разі утворення на базі ГУУАМ воєнно-політичного альянсу, головне навантаження лягло б на Україну, оскільки її воєнний потенціал перевищує сукупний показник решти країн-учасниць разом узятих.

Експерти досить стримано оцінюють воєнний потенціал ГУУАМ, порівняно з іншими пострадянськими регіональними об'єднаннями: лише 8% експертів вважають його високим і 29% — середнім. Громадяни дають співставні оцінки — 8,3% та 15,3% опитаних, відповідно. І експерти, і населення набагато вище оцінюють воєнний потенціал Союзу Росії і Білорусі (високим його вважають 65% опитаних експертів і 39,4% громадян) і ЄврАзЕС (відповідно — 49% і 29,5%).

Раніше планувалося створити спільний підрозділ країн-учасниць, який міг би брати участь у заходах підтримки безпеки нафтотранспортного коридору. Однак, на початку 2001р. про ідею створення спільного підрозділу ГУУАМ вже фактично не згадувалось, а під час червневого засідання Ради міністрів оборони країн Південно-Східної Європи в м.Салоніки міністр оборони України повідомив, що Україна не має воєнних інтересів у рамках діяльності ГУУАМ.

Зрив планів створення спільного військового підрозділу ГУУАМ пояснюється відсутністю чітко сформульованих військових завдань в умовах, коли питання будівництва нафтотранспортного коридору (який треба охороняти) ще не вирішене, недостатністю ресурсів для утримання спільного підрозділу, а також, знову ж таки, досить сильною протидією з боку Росії і практичною відсутністю підтримки з боку США і НАТО.

На середньострокову перспективу об'єднання не перетвориться на воєнно-політичний альянс — як внаслідок дії геополітичних чинників, так і з огляду на обмежені потенційні можливості його учасників.

Однак, перспективою розвитку військової складової ГУУАМ нехтувати не можна. В разі реалізації крупних спільних проектів у сфері економіки, енергетики, транспортних комунікацій і виникнення загрози воєнного характеру, питання про захист спільних інтересів постане. Формат і масштаби воєнно-політичної співпраці в цьому випадку будуть визначатися не лише членами ГУУАМ, а всіма учасниками зазначених проектів, іншими державами регіону.

Порівняно з воєнно-політичним і військовим співробітництвом, контакти країн ГУУАМ у військово-технічній сфері є більш активними, однак вони здійснюються на двосторонньому рівні.

Водночас, у позиціях країн-учасниць зберігаються суттєві розбіжності, зокрема, стосовно створення зони вільної торгівлі, "глибини" інституалізації ГУУАМ, а також перспектив і суб'єктів можливого розширення об'єднання. Ці розбіжності потребують узгодження.

Ялтинська Хартія закладає основи подальшого організаційного становлення ГУУАМ, закріплює консультативний характер відносин, але детально не регламентує організаційні та контрольні механізми реалізації ухвалених рішень;

засідання міністрів закордонних справ (як виконавчий орган) і Комітет національних координаторів (як робочий орган) не мають дієвих важелів для ефективної реалізації економічних рішень ГУУАМ — для цього необхідна координація зусиль економічних, прикордонних, митних та інших відомств країн-учасниць;

нинішня організаційна структура ГУУАМ навряд чи зможе ефективно та в повному обсязі забезпечити скоординовану міждержавну підтримку стрижневих транспортно-енергетичних проектів, реалізація яких є важливою складовою співпраці в рамках "п'ятірки".

Головним завданням нинішнього етапу розвитку ГУУАМ є трансформація активного політичного діалогу у вагомі практичні результати.

Експерти УЦЕПД пропонують такі засоби щодо вдосконалення механізмів співпраці в рамках ГУУАМ:
 відповідно до визначених пріоритетів співпраці утворити спеціалізовані органи ГУУАМ, із залученням бізнес-структур, під конкретні проекти в енергетичній, торговельно-економічній, транспортно-комунікаційній, фінансовій, науковій, інформаційній, туристичній та інших сферах;
 запровадити практику регулярних робочих зустрічей керівників міністерств і відомств (промисловості, енергетики, фінансів, транспорту, телекомунікацій, науки, освіти, туризму, а також прикордонних і митних служб) країн-учасниць;
 першу таку зустріч провести в рамках запланованого на 2001р. урядового Економічного форуму ГУУАМ в Узбекистані. Проаналізувати стан співробітництва, узгодити пропозиції щодо розв'язання існуючих проблем, визначити пріоритети співпраці та конкретні заходи для включення їх до Перспективного плану роботи ГУУАМ;
 у рамках урядового форуму в Узбекистані провести зустріч представників фінансово-промислових кіл країн ГУУАМ;
 здійснити комплексну оцінку двосторонніх документів, з урахуванням визначених у Ялтинській Хартії пріоритетів багатостороннього співробітництва, зокрема, переглянути довгострокові програми економічного співробітництва країн ГУУАМ в плані зміцнення напрямів, що сприятимуть реалізації спільних проектів у рамках об'єднання;
 ініціювати проведення міжпарламентської конференції країн ГУУАМ — для з'ясування позицій, гармонізації законодавчої бази країн ГУУАМ, налагодження багатосторонніх міжпарламентських контактів;
 більш ефективно використовувати можливості країн-учасниць для дипломатичної підтримки контактів з третіми країнами. Зокрема, Азербайджан міг би сприяти співробітництву з Туреччиною; Україна — на європейському напрямі, Узбекистан — з азіатськими державами, Грузія та Молдова, в перспективі, — вступу інших країн ГУУАМ до СОТ;
 до проекту Положення про Інформаційний офіс ГУУАМ включити наступні позиції: інформування населення країн-учасниць, світової громадськості про діяльність об'єднання, а також забезпечення інформаційного обміну в рамках ГУУАМ (шляхом підготовки матеріалів для ЗМІ, випуску спеціальних бюлетенів, проведення прес-конференцій, інформаційної підтримки web-сайту ГУУАМ двома робочими мовами об'єднання — англійською та російською).

Очевидно, що процес організаційного становлення ГУУАМ матиме тривалий характер; його форсування — шляхом утворення багатьох міждержавних і наддержавних органів (на зразок СНД та ЄврАзЕС) — навряд чи є доцільним. Перспективним для ГУУАМ є використання досвіду не пострадянської адміністративно-бюрократичної інтеграції, а європейської моделі, що передбачає поетапне створення виконавчих інституцій на базі профільних економічних об'єднань, залежно від обсягу завдань, які необхідно вирішувати.

Можливі сценарії розвитку ГУУАМ

Сценарій 1 (стагнація). Наявні розбіжності країн-учасниць з ключових питань зберігаються. Декларовані цілі співробітництва не досягаються. Спільні документи приймаються, але не виконуються. Сторони виявляють неспроможність реалізувати крупні спільні проекти. Треті сторони не виявляють інтересу до ГУУАМ, не надають йому фінансової підтримки. Періодичність зустрічей керівників падає, зустрічі носять формальний характер. Об'єднання залишається маловпливовою консультативною структурою.

Сценарій 2 (розпад). Розбіжності країн-учасниць посилюються, змінюються зовнішньополітичні пріоритети однієї-двох країн — внаслідок неефективності об'єднання, або/та під впливом третіх держав. Після прийняття Ялтинської Хартії жодного значимого документу не ухвалюється. Спільні проекти не здійснюються. Країни-учасниці згортають координацію дій у міжнародних організаціях. Треті сторони ігнорують ГУУАМ. Кількість членів об'єднання зменшується. Його перетворення на міжнародну організацію втрачає сенс. ГУУАМ припиняє існування.

Сценарій 3 (стійкий розвиток). Країни-учасниці долають розбіжності, мобілізують внутрішні ресурси та налагоджують ефективні механізми співпраці, що переконує треті сторони в дієздатності ГУУАМ. Об'єднання залучається до стратегічно важливих проектів, посилює позиції на міжнародній арені. Затверджуються статутні документи, що передбачають поглиблення інтеграції. Зростає економічний і науково-технологічний потенціал ГУУАМ. Організація виявляє витривалість до зовнішніх впливів.

Очевидно, що жоден із цих сценаріїв не буде реалізований у чистому вигляді. Країни-учасниці зараз вийшли на етап його організаційного оформлення, а тому не зацікавлені в розвитку ГУУАМ за першими двома сценаріями.

Необхідною передумовою стійкого розвитку ГУУАМ є пошук політичних компромісів — шляхом відмови від конфронтаційної риторики і навіть від окремих напрямів співпраці, що викликають стурбованість третіх держав. "П'ятірка" має досягти конкретних практичних результатів, засвідчити спроможність сприяти економічному розвитку, зміцненню безпеки в регіоні.