То ж чи має прем'єр право на подання про "зняття силовиків"?
Четвер, 21 грудня 2000, 16:07
Це - класична ситуація для конституційного поля України, коли основні суперечності містяться в самій Конституції, і коли підзаконні акти суперечать основному закону. Все це дає можливість політичним гравцям тлумачити положення юридичних актів на свою користь.
Найпростіша ситуація - зі звільненням Генерального прокурора. Стаття 85 Конституції, яка містить перелік повноважень Верховної Ради, вказує, що до її виключної компетенції входить "надання згоди на призначення Президентом України на посаду Генерального прокурора України; висловлення недовіри Генеральному прокуророві України, що має наслідком його відставку з посади" (пункт 25). Таким чином, посада Генерального прокурора - після призначення за поданням Президента - суто у волі парламенту.
Парламент самостійно, без подань Президента приймає рішення про призначення третини складу Конституційного Суду, про призначення і звільнення Уповноваженого Верховної Ради з прав людини, про половину складу Ради Національного банку. Те, що Верховна Рада має право змінити лише невелику кількість осіб у виконавчій владі - більш ніж красномовно свідчить про реальну "силу" українського парламентаризму. Адже парламент призначає на посаду та звільнює з посади Голови Національного банку, членів Центральної виборчої комісії, Голови Антимонопольного комітету, Голови Фонду державного майна, Голови Державного комітету телебачення і радіомовлення - парламент при цьому може давати або не давати згоду.
Прем'єр-міністр України призначається за згодою більше ніж половини від конституційного складу парламентарів - після подання Президента. Для звільнення прем'єра парламентської згоди не потрібно.
Що стосується міністра внутрішніх справ, то Конституцією передбачено лише три типи обставин, за яких можлива його відставка. Перша, очевидна - заява самого міністра про відставку. Друга - Відставка прем'єра, яка має наслідком відставку всього складу Кабінету Міністрів. Третя - прийняття Верховною Радою резолюції недовіри Кабміну, що має наслідком відставку всього його складу. При цьому Кабімін, відставку якого прийнято Президентом, за його дорученням продовжує виконувати свої повноваження до початку роботи новосформованого Кабміну, але не довше ніж шістдесят днів.
Це - "тверді точки" в Основному Законі. Далі - важче. Стаття 114 Конституції вказує, що "до складу Кабінету Міністрів входять прем'єр-міністр України, перший віце-прем'єр-міністр, три віце-прем'єр-міністри, міністри". Вичерпність переліку дає можливість твердити, що міністр внутрішніх справ є членом уряду, Голова СБУ - не є. В цій же статті вказується, що "персональний склад Кабінету Міністрів призначається Президентом за поданням Прем'єр-міністра". Це означає, що В.Ющенко колись робив формальне подання на Ю.Кравченка. Це ж начебто означає і те, що для звільнення членів Кабміну формального прем'єрового подання не потрібно.
"Начебто", тому що існують інші статті Конституції. Статтею 106, пунктом 10 Конституції вказується, що Президент призначає за поданням Прем'єр-міністра членів Кабінету Міністрів, керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій та припиняє їхні повноваження на цих посадах. Частина цієї статті не суперечить іншій конституційній статті - 118, якою визначається, що голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом за поданням Кабінету Міністрів.
Таким чином, можна переконливо твердити, що лише обласні "губернатори" призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом за урядовим поданням. Щодо міністра внутрішніх справ та голови СБУ, то в Конституції присутня суперечність статей 114 та 106, коли за одною прем'єрського подання вистачає лише для призначення, а за іншою воно потрібне і для звільнення. Це стосується і голови СБУ, який за посадою є "керівником центрального органу виконавчої влади". Формулювання "призначає за поданням... та припиняє їхні повноваження на цих посадах" пікантне своєю двозначністю - воно може неправильно тлумачитися як те, що норма "припиняє їхні повноваження на цих посадах" стосується лише голів місцевих державних адміністрацій. Але це не так, що окремо підтверджується статтею 118, де механізм призначення і звільнення губернаторів описано вичерпно.
Ситуація ускладнюється ще й тим, що актами, меншої ніж Конституція, ваги, можуть встановлюватися правила призначення і звільнення, які суперечать Основному Закону. Для розгляду нашої ситуації - це непринципово. Зокрема, Указом Президента від 17 жовтня 2000 року, яким затверджувалося Положення про Міністерство внутрішніх справ України, встановлюється (пункт 9), що "МВС України очолює міністр, якого призначає на посаду та звільняє з посади Президент України згідно в установленому законодавством порядку". "Установлений законодавством порядок" - і є Конституція. Гірша справа - з головою СБУ. Безнадійно застарілий, прийнятий ще в 1992 році, Закон про СБУ, статтею 13 стверджує, що "голова СБУ призначається Верховною Радою за поданням Президента України".
Я не можу виключати існування купи підзаконних актів, зокрема і указів та розпоряджень Президента, які виводять міністра МВС та голову СБУ у виключне підпорядкування глави держави. Але на такі ситуації є юридично вичерпний вихід. Пункт перший Перехідних положень Конституції встановлює, що "закони та інші нормативні акти, прийняті до набуття чинності цією Конституцією, є чинними у частині, що не суперечить Конституції України". Отже, ми повинні орієнтуватися саме і тільки на Основний Закон.
Висновок з цієї ситуації - невтішний. Кожен з політичних гравців може її використовувати на свій розсуд і в своїх інтересах. Для вичерпного юридичного з'ясування ситуації - зобов'язаний чи не зобов'язаний прем'єр здійснювати подання про призначення і звільнення щодо всіх осіб виконавчої влади, що було б логічним з огляду на те, що Кабінет Міністрів є вищим органом у системі органів виконавчої влади (стаття 113), слід домагатися роз'яснення Конституційного Суду України.
Але є і ще чинники моральні. Бажання прем'єра "з'їхати" із зайняття позиції по відставці силовиків мотивовано причинами політичними, які суперечать бажанню прем'єра зайняти моральну позицію щодо цих потенційних відставок. Таким чином, можна прогнозувати, що В.Ющенко виступить у якості посадової особи, яка не має юридичного права на подання щодо звільнення силовиків, але "як громадянин" чи "державний діяч" (перелік політепітетів може змінюватися і доповнюватися) закличе силовиків самих піти у відставку. Хоча, повторю, стаття 106, пункт 10, за якою "Президент призначає за поданням Прем'єр-міністра України членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади... та припиняє їхні повноваження на цих посадах" дозволяє В.Ющенку здійснити і формальне подання на звільнення силовиків. Але - чи скористається В.Ющенко цим правом з огляду на його звичку "жити з усіма дружно"?
Найпростіша ситуація - зі звільненням Генерального прокурора. Стаття 85 Конституції, яка містить перелік повноважень Верховної Ради, вказує, що до її виключної компетенції входить "надання згоди на призначення Президентом України на посаду Генерального прокурора України; висловлення недовіри Генеральному прокуророві України, що має наслідком його відставку з посади" (пункт 25). Таким чином, посада Генерального прокурора - після призначення за поданням Президента - суто у волі парламенту.
Парламент самостійно, без подань Президента приймає рішення про призначення третини складу Конституційного Суду, про призначення і звільнення Уповноваженого Верховної Ради з прав людини, про половину складу Ради Національного банку. Те, що Верховна Рада має право змінити лише невелику кількість осіб у виконавчій владі - більш ніж красномовно свідчить про реальну "силу" українського парламентаризму. Адже парламент призначає на посаду та звільнює з посади Голови Національного банку, членів Центральної виборчої комісії, Голови Антимонопольного комітету, Голови Фонду державного майна, Голови Державного комітету телебачення і радіомовлення - парламент при цьому може давати або не давати згоду.
Прем'єр-міністр України призначається за згодою більше ніж половини від конституційного складу парламентарів - після подання Президента. Для звільнення прем'єра парламентської згоди не потрібно.
Що стосується міністра внутрішніх справ, то Конституцією передбачено лише три типи обставин, за яких можлива його відставка. Перша, очевидна - заява самого міністра про відставку. Друга - Відставка прем'єра, яка має наслідком відставку всього складу Кабінету Міністрів. Третя - прийняття Верховною Радою резолюції недовіри Кабміну, що має наслідком відставку всього його складу. При цьому Кабімін, відставку якого прийнято Президентом, за його дорученням продовжує виконувати свої повноваження до початку роботи новосформованого Кабміну, але не довше ніж шістдесят днів.
Це - "тверді точки" в Основному Законі. Далі - важче. Стаття 114 Конституції вказує, що "до складу Кабінету Міністрів входять прем'єр-міністр України, перший віце-прем'єр-міністр, три віце-прем'єр-міністри, міністри". Вичерпність переліку дає можливість твердити, що міністр внутрішніх справ є членом уряду, Голова СБУ - не є. В цій же статті вказується, що "персональний склад Кабінету Міністрів призначається Президентом за поданням Прем'єр-міністра". Це означає, що В.Ющенко колись робив формальне подання на Ю.Кравченка. Це ж начебто означає і те, що для звільнення членів Кабміну формального прем'єрового подання не потрібно.
"Начебто", тому що існують інші статті Конституції. Статтею 106, пунктом 10 Конституції вказується, що Президент призначає за поданням Прем'єр-міністра членів Кабінету Міністрів, керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій та припиняє їхні повноваження на цих посадах. Частина цієї статті не суперечить іншій конституційній статті - 118, якою визначається, що голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом за поданням Кабінету Міністрів.
Таким чином, можна переконливо твердити, що лише обласні "губернатори" призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом за урядовим поданням. Щодо міністра внутрішніх справ та голови СБУ, то в Конституції присутня суперечність статей 114 та 106, коли за одною прем'єрського подання вистачає лише для призначення, а за іншою воно потрібне і для звільнення. Це стосується і голови СБУ, який за посадою є "керівником центрального органу виконавчої влади". Формулювання "призначає за поданням... та припиняє їхні повноваження на цих посадах" пікантне своєю двозначністю - воно може неправильно тлумачитися як те, що норма "припиняє їхні повноваження на цих посадах" стосується лише голів місцевих державних адміністрацій. Але це не так, що окремо підтверджується статтею 118, де механізм призначення і звільнення губернаторів описано вичерпно.
Ситуація ускладнюється ще й тим, що актами, меншої ніж Конституція, ваги, можуть встановлюватися правила призначення і звільнення, які суперечать Основному Закону. Для розгляду нашої ситуації - це непринципово. Зокрема, Указом Президента від 17 жовтня 2000 року, яким затверджувалося Положення про Міністерство внутрішніх справ України, встановлюється (пункт 9), що "МВС України очолює міністр, якого призначає на посаду та звільняє з посади Президент України згідно в установленому законодавством порядку". "Установлений законодавством порядок" - і є Конституція. Гірша справа - з головою СБУ. Безнадійно застарілий, прийнятий ще в 1992 році, Закон про СБУ, статтею 13 стверджує, що "голова СБУ призначається Верховною Радою за поданням Президента України".
Я не можу виключати існування купи підзаконних актів, зокрема і указів та розпоряджень Президента, які виводять міністра МВС та голову СБУ у виключне підпорядкування глави держави. Але на такі ситуації є юридично вичерпний вихід. Пункт перший Перехідних положень Конституції встановлює, що "закони та інші нормативні акти, прийняті до набуття чинності цією Конституцією, є чинними у частині, що не суперечить Конституції України". Отже, ми повинні орієнтуватися саме і тільки на Основний Закон.
Висновок з цієї ситуації - невтішний. Кожен з політичних гравців може її використовувати на свій розсуд і в своїх інтересах. Для вичерпного юридичного з'ясування ситуації - зобов'язаний чи не зобов'язаний прем'єр здійснювати подання про призначення і звільнення щодо всіх осіб виконавчої влади, що було б логічним з огляду на те, що Кабінет Міністрів є вищим органом у системі органів виконавчої влади (стаття 113), слід домагатися роз'яснення Конституційного Суду України.
Але є і ще чинники моральні. Бажання прем'єра "з'їхати" із зайняття позиції по відставці силовиків мотивовано причинами політичними, які суперечать бажанню прем'єра зайняти моральну позицію щодо цих потенційних відставок. Таким чином, можна прогнозувати, що В.Ющенко виступить у якості посадової особи, яка не має юридичного права на подання щодо звільнення силовиків, але "як громадянин" чи "державний діяч" (перелік політепітетів може змінюватися і доповнюватися) закличе силовиків самих піти у відставку. Хоча, повторю, стаття 106, пункт 10, за якою "Президент призначає за поданням Прем'єр-міністра України членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади... та припиняє їхні повноваження на цих посадах" дозволяє В.Ющенку здійснити і формальне подання на звільнення силовиків. Але - чи скористається В.Ющенко цим правом з огляду на його звичку "жити з усіма дружно"?
