Протореними стежками: що має зробити Верховна Рада України для наближення до Євросоюзу?

Європейська Комісія презентувала Звіт про розширення, в якому надала оцінку річного прогресу, досягнутого державами-кандидатками, зокрема й Україною. Лабораторія законодавчих ініціатив проаналізувала частину документа, що стосується Верховної Ради України.

Як Єврокомісія згадала Раду у звіті?

У своєму звіті Європейська Комісія (далі Єврокомісія або ЄК) підкреслила, що Верховна Рада України як легітимно обраний парламент продовжує залишатися працюючою інституцією та виконувати законодавчу функцію. Це є ключовим елементом підтримки демократичної системи в Україні. Тим не менш, євроінтеграційні амбіції України підвищують планку для позитивної оцінки роботи парламенту. Тому [крім відзначення самого факту існування та функціонування Верховної Ради України] виникають питання до ефективності та якості її роботи. 

У Брюсселі звернули увагу на такі слабкі місця у роботі українського парламенту:

• Законодавчий процес страждає від того, що вплив законопроєктів на суспільство не оцінюється ні до, ні після їхнього ухвалення Верховною Радою України. Тому Єврокомісія пропонує створити процедурну та методологічну рамку для оцінок законодавчого впливу та постзаконодавчого оцінювання.
• Парламентський контроль, який звівся до індивідуальних зустрічей міністрів з депутатами, не дозволяє здійснювати оптимальний нагляд за виконавчою владою. Єврокомісія пропонує відновити більш ретельний та широкий парламентський контроль і публічні консультації.
• Обмеження прав опозиції, особливо щодо закордонних відряджень. Єврокомісія наголошує, що політичний діалог та багатопартійна парламентська дипломатія є життєво важливими для демократичного процесу.

Розберімося детальніше з цими трьома пунктами:

Оцінка законодавчого впливу

Процес ухвалення будь-якого важливого рішення у країнах ЄС починається з аналізу впливу і закінчується не самим ухваленням закону, а постзаконодавчим оцінюванням (яке розпочинає новий цикл вироблення політики). Така аналітика дозволяє дати відповідь на декілька питань:

• Навіщо потрібно ухвалювати рішення? 
• Яку проблему воно вирішує?
• Якими є альтернативи? Чи є запропоноване рішення найбільш ефективним та дієвим способом вирішити проблему?
• Чи дозволить це рішення вирішити проблему?

Етап постзаконодавчого оцінювання натомість має визначити, чи досягло рішення своєї мети, чи була вирішена відповідна проблема.

Мова саме про рішення. ЄС не зводить все до законів і не робить потребу у законодавчому регулюванні самоціллю. Натомість для України і батогом і пряником впливу на суспільство є саме закони. І все вирішення проблеми зводиться до ухвалення законів. "Чим більше законів прийняли – тим краще", саме таким критерієм часто керуються народні депутати. А от який вплив мають ці закони є для українських парламентарів невідомим. Такий підхід призводить не до вирішення проблем, а до збільшення кількості законів. І тому, після того як попередні закони не вирішили проблеми, депутати ухвалюють нові закони. Для того, щоб розірвати це порочне коло, Єврокомісія і рекомендує впровадити процедурну та методологічну рамку для оцінок законодавчого впливу.

Верховна Рада України вже почала шлях від законодавчого хаосу до ухвалення рішень, заснованих на даних та доказах. Вже чотири комітети українського парламенту зробили перші кроки в опануванні методики оцінок законодавчого впливу у своїй роботі. Лабораторія законодавчих ініціатив допомагає у застосуванні цього інструменту. Спільними продуктами такої роботи стали як пілотні оцінки впливу, так і Посібник з оцінки законодавчого впливу, які заклали фундамент для подальшої розробки рекомендованих Єврокомісією процедурної та методологічної рамок оцінки законодавчого впливу. 

Парламентський контроль

Для українського парламенту, традиційно перевантаженого законодавчою функцією (яка часто набуває форми законодавчого спаму), контрольна функція традиційно "провисала". Повномасштабне вторгнення, воєнний стан та супутні події створили ще більше проблем для її здійснення. Частка проігнорованих депутатських запитів та звернень зросла, міністри теж частіше ігнорують звітування перед Верховною Радою, незважаючи на неодноразові рішення парламенту про виклик цих міністрів для звітування. Цей контроль, як помітила Єврокомісія, станом на кінець 2023 року звівся до нерегулярних, неструктурованих та непублічних зустрічей окремих міністрів з окремими групами депутатів. Такі зустрічі, звісно, не забезпечують якісний контроль, через що Верховній Раді складніше реагувати на непродумані, неефективні, або навіть сумнівні з точки зору законності дії інституцій виконавчої влади. Проте без парламентського контролю під загрозою потенційно опиняється сам демократичний устрій держави.

Тим не менш, частина депутатів не готова миритися з непідзвітним урядом. Для цього вони використовують декілька інструментів. 

По-перше, у 2024 році почала відновлюватися практика проведення "години запитань" до уряду, хоча ефективність цього механізму традиційно залишається низькою. 

По-друге, депутати девʼятого скликання частіше використовують інструменти тимчасових слідчих та тимчасових спеціальних комісій (які мають спільну назву ТСК). Так, протягом поточного, девʼятого, скликання Верховна Рада створила найбільше спеціальних комісій за всі скликання українського парламенту – 40. Однак кількість не завжди дорівнює якості: бурхлива діяльність ТСК часто не дає практичних результатів у вигляді зміни політики чи покарання винних (або хоча б підготовки та затвердження звітів про власну діяльність), а їхня корисність часто зводиться до публічного обговорення та інформування суспільства.

Покращити контрольну функцію могло б допомогти виконання рекомендацій ще зразка 2016 року, які були надані місією Європарламенту під головуванням Пета Кокса та затверджені постановою Верховної Ради України.

Для прикладу, контрольну функцію парламенту могли б посилити такі [передбачені цією постановою] заходи, як (1) запровадження уніфікованого формату і структури щорічних звітів міністерств щодо результатів реалізації програмних документів або (2) запровадження річних робочих планів здійснення нагляду (контролю) за виконавчою гілкою влади для парламентських комітетів.

Однак депутати вирішили поки не слідувати таким порадам Європарламенту. Та і взагалі, прогрес виконання парламентської реформи залишає бажати кращого. В той час як Апарат Верховної Ради виконав значну частину рекомендацій місії Пета Кокса 2016 року, для депутатів прогрес є мінімальним. Можливо, саме цим і пояснюється увага Єврокомісії до іншого виміру роботу українського парламенту – обмежень роботи опозиції у 2024 році.

Обмеження прав опозиції

Єврокомісія вказує на важливість того, щоб опозиція мала можливості виконувати свої функції. Особливу увагу в Брюсселі звернули на обмеження, з якими стикається парламентська опозиція при виїзді з країни для закордонних відряджень. Також Єврокомісія підкреслила важливість політичного діалогу між парламентською більшістю та меншістю.

Більшість цих питань були відображені у рекомендаціях місії Європарламенту 2016 року і могли б не виникати у 2024 році, якби заходи з (1) врегулювання статусу опозиції, (2) створення формальних і неформальних платформ для міжпартійного діалогу, (3) впровадження Етичного кодексу були виконані.

Окремо стоїть проблема з закордонними відрядженнями. Її не було у 2016 році, просто тому, що народні депутати могли вільно виїжджати з України. Відвідування багатосторонніх форумів, зустрічей з іноземними діячами –  словом, все, що вважається в Україні "парламентською дипломатією", не потребувало таких погоджень, яких потребує під час воєнного стану. Депутати могли взагалі ніяк не узгоджувати свої плани ні з МЗС, ні з керівництвом парламенту. Звісно, великим питанням є те, наскільки така діяльність справді є просуванням позицій Верховної Ради України, як єдиного багатопартійного органу, а не поширенням власних ідей окремими депутатами.

Водночас логіка представництва парламенту як єдиного багатопартійного органу працює в обидві сторони: ні парламентська більшість, ні парламентська меншість не можуть претендувати на представлення всього парламенту без залучення до закордонних делегацій представників іншої сторони. Саме таким чином це сприймають представники закордонних парламентів, для яких наявний в Україні зараз стан справ не є нормою. 

Навіщо Єврокомісія дає рекомендації?

Звіт про розширення часто називають домашнім завданням для країн-кандидатів на членство у Європейському Союзі. Домашнім завданням, за яке країна отримує оцінку і, якщо оцінка достатньо висока, – екзамен вважається зданим (часто нагородою за здачу екзамену виступає отримання фінансової допомоги). Іноді Україна користується вадами системи оцінювання і створює враження наявності реформ без їх наявності. Очевидно, що Єврокомісія і очікує від України зовсім іншого, і цілком спроможна роздивитися, що Україна їй показує як результати. 

Як втілення цінностей ЄС, так і наближення до їхніх стандартів вимагає від України не косметичних змін у вигляді формального прийняття чергового стосу формальних стратегій та законодавчих актів або виконання другорядних рекомендацій. Україна загалом та Верховна Рада України зокрема мають дійсно змінити свої практики та підходи,  дійсно почати оцінювати наслідки своїх рішень, дійсно контролювати дії виконавчої влади та дійсно поважати права опозиції. Тільки це і ніщо інше приведе Україну у сім’ю цивілізованих європейських держав.