Досягнення, провали, рекорди і міфи Верховної Ради ІХ скликання

29 серпня 2019 року розпочало роботу IX скликання ВРУ. Депутати працювали цілих 5 років, тож після цієї річниці ми хочемо згадати, що за ці роки найбільше запам’яталося в роботі парламенту. Чим дивувало, радувало та непокоїло IX скликання.

Почнемо з хорошого – з досягнень. І тут насправді є чим пишатися.

Про хороше

1. Ухвалили "закон про закони"

Серед інших важливих законів, які ухвалила Верховна Рада IX скликання, — закон "Про правотворчу діяльність". Цей документ є основоположним у системі українського законодавства: він наводить лад в ієрархії нормативно-правових актів (НПА), тобто чітко визначає, які з них мають більшу чи меншу юридичну силу щодо один до одного; закріплює основні визначення — тепер ми маємо чіткі визначення таких понять, як власне "нормативно-правовий акт", "закон", "кодекс" тощо; а також регулює увесь законодавчий процес від моменту розробки законопроєкту і завершуючи його ухваленням. 

Не менш важливою новацією "закону про закони" є запровадження елементів аналізу публічної політики у нормотворчий процес: "білих" та "зелених" книг, оцінок впливу, концепцій нормативних актів. Разом з прогнозними та програмними документами публічної політики, вони мають сфокусувати українську систему вироблення рішень на те, щоб прийняті закони мали не лише юридично досконалий текст, але і чинили вагомий та відстежуваний вплив на суспільство. 

2. Побороли "кнопкодавство"

Неособисте голосування, або, у народі, "кнопкодавство", до IX скликання було досить розповсюдженим злочином у Верховній Раді. Громадські активісти неодноразово фіксували такі порушення, а у 2019 році знайшли навіть кнопкодава-рекордсмена: ним виявився нардеп від ОПЗЖ Володимир Кальцев, який проголосував аж дев’ять разів. 

Ситуація змінилася у 2021 році, коли у Раді встановили сенсорну кнопку: тепер народні депутати мають використовувати обидві руки для голосування — одну руку тримати на сенсорній кнопці, а іншою натиснути "за", "проти" чи "утримався". Трохи раніше, у лютому 2021 року, народному обранцю Владіславу Поляку (група "Довіра") повідомили про підозру у кнопкодавстві. Хоча наразі цю справу все ще розглядає суд, а Поляк продовжує бути народним депутатом, з часу запровадження сенсорної кнопки випадки кнопкодавства, хоча б явно, припинилися. Однак більшість депутатів, які були помічені у кнопкодавстві, досі так і не отримали заслужене покарання.

3. Скасували мораторій на продаж сільськогосподарської землі

Одне з найбільших досягнень IX скликання — ухвалення урядового закону №552-XI, який запустив в Україні ринок землі і поклав край мораторію, який тривав двадцять років.

Нагадаємо, мораторій впровадили у 2001 році із ухваленням Земельного кодексу. Очікувалося, що він стане тимчасовим заходом і діятиме доти, доки не буде розроблене законодавство, яке регулювало б обіг сільськогосподарських ділянок. Однак згодом це питання зробили предметом спекуляцій, а саму заборону десятиліттями продовжували щороку.

Водночас і бізнес, і уряд України розуміли необхідність запровадження ринку сільгоспземлі, який, до того ж, у більш чи менш ліберальній формі існує в усіх країнах світу. Мораторій натомість діяв лише у Венесуелі, Конго, КНДР, Таджикистані і на Кубі. Однак лише у 2019 році народні депутати внесли у Раду відповідний законопроєкт, який ухвалили через три роки — у 2021.

Станом на липень 2024 минуло три роки з моменту відкриття ринку сільгоспземлі і, за даними Опендатабот, за цей час українці придбали 567 322 га та уклали понад 250 тисяч угод з продажу земельних ділянок.

4. Зберегли функціональність і продовжили працювати на початку повномасштабної війни

На початку повномасштабної війни Верховна Рада не лише змогла продовжити роботу, але і перейшла до справжнього "турборежиму" — за сьому сесію (на яку припали перші пів року повномасштабного вторгнення), IX скликання ухвалило 266 законів, що є рекордом ухвалених за сесію законів не лише у цьому скликанні, але й серед усіх попередніх. До того ж, зменшився час на опрацювання і проходження законопроєктів — половина з них була ухвалена менше, ніж за 8 днів.

Але не все так добре, є і деякі суттєві проблеми, про які Верховній Раді ІХ скликання можна і треба нагадати.

Про розчарування IX скликання

1. Досі не ухвалили Кодекс депутатської етики

Ситуації, коли народні депутати порушують базові норми поведінки, не лише демотивують їхніх колег, які старанно виконують свою роботу і мають хороший імідж серед громадськості, але й руйнують довіру до Верховної Ради загалом. Адже наразі народні обранці, фактично, не можуть відмежуватися від неетичної поведінки своїх колег. Вирішити це питання могло б ухвалення Етичного кодексу — документу, який впроваджує єдині норми поведінки для народних депутатів. І насправді це рішення вже готове, адже відповідний законопроєкт зареєстрований у Верховній Раді. Однак чи то внутрішній опір всередині парламенту, чи то бажання підтримувати низький рівень довіри до Верховної Ради (а разом з тим і обмежувати її субʼєктність) призводять до того, що цей законопроект не рухається і досі.

2. Зробили депутатів менш захищеними від тиску виконавчої влади

У серпні 2019 року Рада ухвалила закон про скасування депутатської недоторканності. З цього часу правоохоронні органи можуть притягувати народних обранців до кримінальної відповідальності без попереднього погодження з парламентом. 

Питання притягнення депутатів до відповідальності важливе в контексті захисту парламенту від виконавчої влади, зокрема правоохоронців та прокурорів, на яких впливає президент. Раніше, якщо депутати не хотіли приймати потрібний уряду чи президенту, законопроєкт, до них не можна було застосовувати погрози кримінального переслідування, а тепер все це стало можливим. При слабкій судовій гілці це пряма загроза авторитаризму. Міжнародні партнери, в першу чергу ЄС та Рада Європи і її дорадчий орган Венеційська комісія, завжди негативно ставилися до ініціатив скасування депутатської недоторканності саме з цих міркувань.

3. Стали менш відкритими та прозорими 

Верховна Рада IX скликання стала набагато менш відкритою для суспільства. З одного боку, це сталося з об’єктивних причин: спершу парламент обмежив доступ журналістів під час пандемії COVID-19, згодом нові, цілком виправдані, обмеження були впроваджені через початок повномасштабного вторгнення рф 24 лютого 2022 року. Окрім обмеження доступу журналістів до Ради, на півтора місяця (до квітня) були припинені прямі трансляції засідань. З сайту Ради також зникла інформація про народних депутатів, припинили оновлюватися дані щодо голосувань тощо.

Зараз більшість з цих обмежень так чи інакше вже скасовані, однак вони вже змінили роботу парламенту і невідомо, чи буде повернення до старого формату. Для прикладу, журналістів повернули до Верховної Ради, однак у форматі спеціальної кімнати, а не в ложу для преси. А засідання Погоджувальної Ради залишаються закритими (а це вже є позитивом, адже виконує одну з рекомендацій місії Європарламенту). Тим не менш, загальний рівень доступності та відкритості Верховної Ради не відновився до доковідних показників.

4. Втратили довіру суспільства

Під час виборів 2019 року президентська партія "Слуга народу" отримала найвищу підтримку від громадян — вона перемогла з результатом 41,16% голосів. Довіра виборців допомогла "слугам" отримати монобільшість у парламенті, яка, фактично, дозволяла їм ухвалювати будь-які рішення силами виключно своєї фракції. Однак через внутрішні суперечки, корупційні скандали та непрофесійну поведінку деяких народних обранців до 2024 року дев’яте скликання втратило довіру більшості виборців. Так, у грудні 2023 року, за даними КМІС, Верховній Раді довіряли лише 15% опитаних, а 61% — не довіряли (ще 24% обрали варіант "важко сказати"). До того ж, згідно з іншим опитуванням КМІС, яке було проведене у травні 2024 року, третина респондентів оцінили діяльність "Слуг народу" як "дуже погано", а ще 23% — як "скоріше погано".

Антирекорди по довірі до влади — не новина для українського простору. Але пропонуємо згадати деякі рекорди, якими відзначилося саме ІХ скликання. 

Читайте також: Верховній Раді IX скликання вже п'ять років: підсумки роботи найдовшої каденції парламенту

Про рекорди IX скликання

1. Найбільша частка жінок у Раді

Один із важливих рекордів Верховної Ради IX скликання — це найвища частка жінок серед народних депутатів, майже 21%. Насправді частка жінок у Верховній Раді збільшувалася із кожним наступним скликанням. Наприклад, у восьмому скликанні народних депутаток було 12% (56), а найменша кількість жінок — лише 12, або 2,5% — була у першому скликанні.

2. Мінімум народних депутатів

Кількість народних депутатів у Верховній Раді станом на кінець серпня — це також рекордний мінімум, наразі їх 401. Все через те, що 51 народний депутат склав повноваження достроково, а на їхнє місце зайшли лише 30 "новеньких", тобто замістити тих, хто вибув, вдалося лише частково. Хоча ця ситуація сама по собі не катастрофічна, а в історії українського парламентаризму траплялися ситуації й гірше (наприклад, парламентська криза 2007 року), ця тенденція непокоїть, адже що більше народних депутатів залишають парламент, то складніше тим, хто залишився, шукати голоси на ухвалення важливих законопроєктів. 

3. Потенційно — найтриваліша каденція Верховної Ради України

Каденція Верховної Ради дев’ятого скликання триває рівно п’ять років. Хоча досі дев’яте скликання не стало найдовшим серед усіх за тривалістю (таким було VI, яке пропрацювало 1846 днів, тоді як чинне — 1833, станом на 4 вересня 2024 року), воно має усі шанси на цей рекорд, адже працюватиме до скасування воєнного стану. Звичайно, існує і менш оптимістичний сценарій: якщо народні депутати масово складатимуть повноваження достроково, Рада може втратити здатність до ухвалення рішень. Однак від такої ситуації парламент відділяє ще цілих 69 можливих звільнень нардепів.

4. Рекорд по кількості медалей на Олімпіаді

Насамкінець, спортивні досягнення у Верховній Раді також тягнуть на рекорд. Вперше парламент має народного депутата-дворазового олімпійського чемпіона. Це — Жан Беленюк. За час своєї роботи народним депутатом він взяв участь у двох Олімпійських іграх: у 2016 році він отримав "золото" у греко-римській боротьбі на літній Олімпіаді у Ріо-де-Жанейро, а у 2024 — бронзу в Парижі. 

Описані рекорди — реальні. Проте ІХ скликання було оповите ще деякими легендами і міфами, без згадки яких портрет цієї каденції був би неповним. Тож далі — розвінчуємо популярні міфи про Раду ІХ скликання. 

Про міфи щодо ІХ скликання

1. Турборежим

Один з міфів щодо IX скликання, який запам’ятався найбільше, — був так званий "турборежим". Його появі можна завдячувати тодішньому спікеру Верховної Ради Дмитру Разумкову, який використав цей термін для пояснення нібито пришвидшення процедури ухвалення реформаторських законопроєктів. Проте згодом сам Разумков відмовився від нього, додавши, що термін "турборежим" придумали і розповсюдили журналісти. Він визнав, що кількість ухвалених Верховною Радою законопроєктів суттєво не збільшилася у порівнянні з минулими скликаннями. Те, що ніякого "турборежиму" насправді не було, підтверджують і дані Лабораторії законодавчих ініціатив: за першу і другу сесію Рада ухвалила в цілому 155 проєктів законів, тоді як у VIII скликанні за цей же час було ухвалено 140 проєктів законів. І то варто зауважити, що IX скликанню, на відміну від попереднього, завдяки монобільшості не довелося витрачати час на утворення коаліції. Доречніше ситуацію описував інший гучний вираз, який того часу був у обігу політичних журналістів — "скажений принтер". Адже за перші дві сесії народні депутати примудрилися зарєструвати понад тисячу нових законопроєктів (в усіх інших сесіях ця кількість поступово зменшилася).

Ми ж можемо додати, що оцінювати ефективність Ради за зареєстрованими і ухваленими законами — не зовсім коректно, адже, по-перше, законодавство передбачає чітку і досить тривалу процедуру ухвалення законів, "прискорення" якої призведе радше до порушень Регламенту, а, по-друге, бажання за короткий час ухвалити якомога більше законопроєктів може призвести до їх непропрацьованості та навіть помилкових рішень, для виправлення яких можуть знадобитися нові зміни у законодавство.

2. Єдність монобільшості

Про єдність фракції монобільшості "Слуга народу" якщо і можна було говорити на початку роботи IX скликання, то уже в наступні роки ситуація змінилася. Сталося це переважно через внутрішні суперечки — деякі народні депутати самостійно вийшли з фракції, а деяких — виключили через скандали (наприклад, Богдана Торохтія або Анатолія Гунька). Так, уже в 2021 році за даними мережі "Опора", "слуги" ухвалили лише близько чверті законів голосами виключно своєї фракції. Далі ця ситуація лише ускладнювалася, і вже у 2024 році "Слугам народу" все частіше доводиться шукати ситуативних союзників у фракціях "Відновлення України" та ПЗЖМ, які сформували депутати забороненої ОПЗЖ. За допомогою їхніх голосів ухвалюються і досить важливі закони, наприклад, закон про доброчесне лобіювання.

3. Найбільша кількість нових облич

Хоча у 2019 році президент і його партія "Слуга народу" зробили на "нові обличчя" чи не найбільшу ставку і подавалося це як повне оновлення Верховної Ради, у дійсності парламент оновився на 80,4% переважно за рахунок "Слуги народу" (у яку, дійсно, потрапили народні обранці, які до цього не мали подібного досвіду). Водночас найбільше Верховна Рада оновилася після І скликання — на 86%.

4. Втрата легітимності

Появі міфу щодо втрати легітимності IX скликанням можна "завдячити" російській пропаганді. Він полягає у тому, що нібито у серпні мав би завершитися строк каденції цього скликання (адже пройшло п’ять років), а отже — воно втрачає повноваження. Однак цю тезу спростовує Конституція України, у якій (конкретно — у статті 83) йдеться, що якщо повноваження Верховної Ради завершуються під час дії воєнного стану, вона все одно продовжує працювати до його скасування. І лише після того, як воєнний стан скасовано, можуть відбутися чергові вибори у парламент. 

Останні "штрихи" до портрету

Народні депутати IX скликання вимушені працювати у чи не найскладніший для країни час. Це потребує від народних обранців повної включеності і самовіддачі. Багато їм вдається: ухвалення важливих, зокрема, євроінтеграційних законопроєктів (хоча і не без "додаткової мотивації" з боку міжнародних партнерів), продовження реформ тощо.

Як ми побачили, ця Рада має і свої рекорди, а деякі розповсюджені в інфопросторі тези — є не більше ніж міфами, інспірованими не в останню чергу російською пропагандою. Звичайно, за п’ять років народні обранці встигли і розчарувати своїх виборців — вирішення багатьох проблем затягується, а інші намагаються вирішувати у прискореному темпі, що часто призводить до нових помилок. Однак Рада залишається легітимною та працюючою інституцією — і це не можна недооцінювати.

Лабораторія законодавчих ініціатив