Shadow Report: оцінка боротьби з корупцією від громадськості та євроінтеграція

Нещодавно Коаліція громадських організацій, серед яких і Transparency International Ukraine, презентувала Тіньовий звіт (Shadow Report) для Єврокомісії про стан справ в Україні у 2024 році. Наша організація готувала розділ звіту про боротьбу з корупцією. Нещодавно останню і фінальну версію звіту представили європейським партнерам.

Що ховається за цими гучними і незрозумілими словами? Адже такий документ в рамках євроінтеграції готувався вперше, і багатьом не до кінця зрозуміла його вага в майбутніх перемовинах. Які досягнення і майбутні зміни ми в ТІ Ukraine вважаємо потрібним наступним кроком?

Що таке Тіньовий звіт?

Вступ в Євросоюз — процес непростий, можна навіть сказати, багатошаровий. Тому Європейська комісія багато працює з представниками державної влади й отримує від них чимало інформації про прогрес реформ, зміни в Україні, її досягнення, у тому числі й у боротьбі з корупцією. 

При цьому наші європейські партнери розуміють, що орієнтуватися суто на дані від влади не варто, а треба знати позиції різних зацікавлених сторін. Власне, Тіньовий звіт — якраз один із документів, створених експертами і громадським суспільством на запит європейських партнерів. Причому такий формат можна назвати традиційним при інтеграції країн-кандидатів в ЄС. А називають звіт "тіньовим", оскільки він не є державним документом. 

Оскільки Україна тільки розпочинає перемовини з ЄС, із запитом про такий комплексний альтернативний аналіз партнери звернулися до українських ГО вперше. Власне саме цей документ охоплює головні питання з розділу 23 "Правосуддя та фундаментальні права" Звіту Європейської комісії щодо України у 2023 році. У процесі перемовин про вступ до ЄС він "відкриється", тобто буде взятий в роботу, першим, залишатиметься "відкритим" протягом усього процесу вступу до ЄС. А закриється останнім на фінальному етапі перемовин — після згоди усіх країн-членів Євросоюзу. 

Тобто вступ України в ЄС неможливий, поки наша країна не виконає всі пункти цього розділу, і роботу цю українській владі необхідно проводити протягом всього часу інтеграції в Європу. 

Торік Єврокомісія вже презентувала Основні висновки Звіту про розширення ЄС щодо України як країни-кандидатки за 2023 рік, де описала й нашу ефективність боротьби з корупцією. І тепер у Тіньовому звіті експерти від громадськості оцінюють ступінь виконання відповідних рекомендацій від Єврокомісії та надають аналіз законодавчих та політичних ініціатив, а також порівнюють, наскільки ці положення узгоджуються з нормативно-правовою базою Євросоюзу та очікуваннями громадянського суспільства та стейкхолдерів. У звіті аналізували прогрес, досягнутий Україною за кожною з перерахованих сфер, починаючи з червня 2023 року до липня 2024-го, а дані за серпень 2024 подані в окремому додатку до нього.

Зрозуміло, що широку тему правосуддя та фундаментальних прав не може проаналізувати одна організація. Саме тому цей перший звіт готувала Коаліція з громадських організацій. 

Враховуючи наявну багаторічну експертизу, знання та досвід, неурядові організації розподілили підготовку звіту за окремими сферами. Лабораторія законодавчих ініціатив працювала над розділом про судову реформу, громадська організація "Адвокат майбутнього" аналізувала реформу прокуратури та адвокатури, Асоціація правників України розбиралася в проблемах реформи юридичної освіти, Центр прав людини ZMINA описував виклики в питанні захисту основоположних прав та свобод.

А ми в Transparency International Ukraine очікувано заглибилися в проблеми боротьби з корупцією.

При цьому, описуючи проблеми боротьби з корупцією, ми орієнтувалися не лише на власний досвід. Наші експерти провели широке опитування думок інших представників громадянського суспільства. І це, на нашу думку, дозволило розробити комплексні рекомендації та оцінити поточну ситуацію. 

Ми вже знаємо, що наш звіт прочитали європейські партнери, які надалі якраз і формуватимуть позицію про Україну. Тобто він уже дійшов до адресатів.

Про що розділ звіту про боротьбу з корупцією?

У роботі над своїм розділом звіту TI Ukraine орієнтувалася на аналогічні документи від інших країн-кандидатів. І тут важливо, що всі такі тіньові звіти публічні й доступні не лише в Україні. Але це ж накладає додаткову відповідальність, тому тут треба бути дуже виваженим і аргументованим у своїх позиціях. 

Загалом розділ "Боротьба з корупцією" складається з 8 частин:

• національна антикорупційна стратегія та Державна антикорупційна програма;
• антикорупційні інституції;
• відновлення обов’язкового подання та перевірки е-декларацій посадовців;
• управління корупційними ризиками, конфлікт інтересів, інститут викривачів;
• відновлення звітування політичних партій; 
• підсумки незалежної зовнішньої оцінки ефективності діяльності НАЗК;
• законодавче регулювання надмірного впливу олігархів і лобіювання;
• розслідування антикорупційних справ Національною поліцією України, Державним бюро розслідувань і Службою безпеки України.

Проаналізувавши всі ці сфери, ми визначили 94 проблеми і, відповідно, надали свої 94 рекомендації. 

Відразу скажу: я свідома того, що 94 рекомендації — це може бути забагато. Рекомендації, які ми надали, дуже прикладні. Але при цьому вони комплексно покривають напрями, які стосуються запобігання і боротьби з корупцією. Про деякі з порушених проблем ми говоримо давно, але є і ті, що виникли якраз у процесі перемовин з Європейським Союзом.

На що ми хочемо звернути увагу Єврокомісії? 

Добір і оцінювання кадрів в антикорупційні органи. Хоч у цій сфері Україні вже досягнула багато як на законодавчому, так і на практичному рівні щодо конкурсів на керівні та інші посади в антикорупційних інституціях, все ж лишається низка питань. Наприклад, актуальне питання конкурсу на суддів Вищого антикорупційного суду. 

Найгострішим викликом зараз є строк повноважень Громадської ради міжнародних експертів (ГРМЕ). За законом вона утворюється на шість років, а він, з огляду на роботу ГРМЕ і при доборі суддів ВАКС ще до запуску, спливає у листопаді 2024 року. Враховуючи, що допущені до конкурсу кандидати не пройшли навіть перші етапу тестування, важко уявити, що конкурс ВАКС завершиться у листопаді. І може виникнути питання до повноважності ГРМЕ.

На мою думку, в ідеалі треба мати повноважну Громадську раду міжнародних експертів, допоки ми не заповнимо всі вакантні посади суддів ВАКС. У тому числі ті, що з’являться після завершення активного конкурсу, бо деякі судді з першої інстанції перейдуть в апеляційну. У ВРУ вже зареєстрований законопроєкт, який із певними доопрацюваннями може розв’язати цю проблему. Проте він поки не пройшов другого читання, і часу на його прийняття все менше і менше. 

Незалежність інституцій. Антикорупційні органи повинні мати можливість самостійно приймати рішення, які прямо вливають на продуктивність їх роботи. Наприклад, САП досі не володіє повною процесуальною незалежністю. І хоча відносно недавно в роботі цього органу парламентарі багато що вдосконалили, і САП нарешті отримала статус окремої юридичної особи, цього недостатньо 

Досі початок кримінального переслідування та погодження основних слідчих дій щодо народних депутатів залежить від політично призначеного Генерального прокурора. Керівник САП натомість повинен би мати такі повноваження. Це суттєва проблема з огляду на кількість справ із фігурантами народними депутатами, які перебувають у провадженні НАБУ та САП. Можна припустити, що кількість таких справ відчутно збільшиться з відновленням обов’язку декларування.

Окрім не зовсім виправданих особливих гарантій народних депутатів та інших суб’єктів, ще для більшої процесуальної незалежності САП його керівнику варто дати можливість звертатися із запитами про екстрадицію до компетентного органу іноземної держави.

Ефективність судового розгляду. І в цій сфері чи не найбільше дискусій останнім часом ми бачили щодо інституту угод. Кількість кримінальних проваджень, що перебували на розгляді ВАКС у 2023 році була рекордною – 288. Антикорсуд у 2023 році постановив 45 вироків у сфері службової діяльності та професійної діяльності, пов'язаної з наданням публічних послуг, із них із затвердженням угоди про визнання винуватості – 18.

Спрощення судових проваджень, до якого можна віднести й укладення угод, — це слідування міжнародним рекомендаціям щодо використання засобів усунення затримок у відправленні кримінального правосуддя. 

Наявний законопроєкт, спрямований на розвиток інституту угод, потребує значного доопрацювання і подальшого голосування в другому читанні. Адже розширення можливостей укладати угоди за корупційні та повʼязані з корупцією кримінальні правопорушення повинні супроводжуватися адекватними запобіжниками щодо зловживання цими можливостями. 

Передусім, варто дозволити замінювати реальне покарання іспитовим строком, якщо в обвинуваченого конфіскують злочинні доходи, а також він викриє іншу особу або сплатить збільшений штраф. По-друге, необхідно надати можливість суду витребовувати зібрані матеріали досудового розслідування або ж зобовʼязати прокурора разом з обвинувальним актом та угодою про визнання винуватості направляти до суду матеріали досудового розслідування. По-третє, досить часта рекомендація в подібних питаннях — це узагальнити практику ВАКС щодо перевірки угод на відповідність вимогам кримінально процесуальному законодавству.

***

Звичайно, вище я перерахувала буквально декілька важливих больових точок в роботі антикорорганів, що зараз турбують українське суспільство, і відповідно, мають бути у фокусі Єврокомісії.

Описуючи проблеми в боротьбі з корупцією в звіті, ми орієнтувалися на те, щоб провести максимальну кількість потрібних реформ та інтеграцію європейського законодавства в українські реалії. 

Тут мета із владою у нас одна, але ми можемо по-різному бачити, чи достатньо зробили, оцінювати пріоритети реформ, досягнення в різних сферах та шляхи до таких досягнень. 

Чи дослухається Єврокомісія до наших пересторог, можна буде зрозуміти вже найближчим часом.

Євроінтеграція — процес тривалий, і подібних звітів від громадського сектора ми побачимо і, можливо, підготуємо ще чимало. Зміст розділів наступних тіньових звітів, найімовірніше, відрізнятиметься від першого і може бути іншим, ніж цього року. 

А це вже стає мотивацією для нас так само активно відстежувати процеси в країні й сигналізувати про проблеми владі та партнерам. Бо тільки спільними зусиллями — влади, громадського сектора та європейських партнерів — Україна вступить в Європейський Союз.

Катерина Риженко, заступниця виконавчого директора з юридичних питань Transparency International Ukraine