"Одноразова", але "безстрокова": чи закінчився термін придатності Верховної Ради ІХ скликання?
Верховна Рада дев’ятого скликання – унікальна у багатьох аспектах. Вона перша в історії українського парламентаризму має більшість у складі однієї правлячої партії – монобільшість.
Приблизно 80% новообраних нардепів – люди без будь-якого попереднього досвіду у політиці. Понад два роки вони без перерви працюють в умовах воєнного стану при тому, що зараз невідомо взагалі, наскільки ще затягнеться ця каденція. Цей останній факт є вкрай іронічним, якщо згадати деякі наративи у медійному і суспільному просторі після перших же змін у команді на той момент новообраного президента: людей навколо, зокрема і депутатів, сприймали не інакше як "одноразових".
Життя явно не готувало "нових облич" до тих проблем і потрясінь, із якими вони зрештою і зіткнулися. Спершу це була пандемія COVID-19, а з 24 лютого 2022 року – найбільше випробування для української державності з часів незалежності – повномасштабне вторгнення рф.
Хоча за звичайних умов каденція дев’ятого скликання вже мала б добігати кінця, наразі вона затягується на невизначений термін. Але залишається питання, скільки вона ще зможе пропрацювати. Парламент із самого початку був неповний (присягу склали 424 народних депутати, а не 450), а у зв’язку з повномасштабною війною продовжує втрачати своїх депутатів. Раніше Лабораторія аналізувала, хто з нардепів може бути наступними кандидатами "на виліт". Наразі ж ми розглянемо, як Верховна Рада змінилась у кількісному вимірі за 5 років, про що це свідчить і наскільки ця ситуація унікальна для українського парламенту.
Так, достроково повноваження склав уже 51 народний депутат. Це – приблизно 12% від початкового складу Ради у серпні 2019 року. Натомість у Раду прийшли 30 нових народних депутатів. Тобто вакантні місця вдалося заповнити на ⅔.
Cьогодні у Верховній Раді України – 401 депутат. І це – історичний мінімум за всю історію незалежної України. Самі ж нардепи вбачають проблеми у посиленні цієї тенденції, адже скільки ще триватиме каденція цього скликання в умовах війни – невідомо. До того ж, за словами голови фракції "Слуга народу" Давида Арахамії, є ще щонайменше 17 заяв "на вихід" серед представників з його фракції.
Ця тенденція несе в собі певні загрози. Одна з найбільших – і на цьому постійно наголошують самі депутати – зміни у фракційній приналежності парламентарів.
Як за 5 років змінився склад фракцій?
Хоча більшості фракцій навіть в умовах війни вдається оперативно замінювати депутатів-"списочників", вони все одно втрачають своїх нардепів через, наприклад, внутрішні конфлікти або корупційні скандали. Як ми побачимо далі, "Слуга народу" хоч і замінила майже всіх вибулих нардепів, її чисельність за п’ять років знизилася на 14 людей. Також зменшилася чисельність депутатської групи, яка упродовж роботи скликання традиційно підтримувала монобільшість – "За майбутнє", а кількість позафракційних народних депутатів скоротилася майже вдвічі.
Крім того, у Раді все ще "працюють" (а насправді радше числяться у складі) народні депутати, корисність яких майже нульова. Наприклад, Олександр Дубінський, хоча і є народним депутатом, однак останній раз брав участь у голосуваннях у жовтні 2023 року. Інші відомі прогульники, які не обтяжують себе професійними обов’язками, – Степан Івахів (відсутній на голосуваннях з серпня 2022 року), Анжеліка Лабунська (була відсутня на голосуваннях майже увесь час роботи дев’ятого скликання), Федір Христенко (був відсутній майже увесь час роботи скликання, а останній раз реєструвався на голосуванні у лютому 2022 року). Але це лише кілька імен – прогульників у Раді набагато більше.
Численні конфлікти у найбільшій фракції призвели до фактичного руйнування монобільшості: "Слуга народу" вже давно відчуває складності із набором голосів для ухвалення деяких законопроєктів, а про ухвалення законопроєктів голосами винятково "слуг" навіть не йдеться. У результаті їм доводиться будувати коаліції з раніше "нерукостислими" парламентарями екс-ОПЗЖ, які, щоправда, після заборони цієї фракції почали у багатьох випадках підтримувати монобільшість. Одним із показових прикладів є голосування за закон про доброчесне лобіювання. Він не був би ухвалений у другому читанні без голосів "Платформи за життя та мир" (ПЗЖМ) і депутатської групи "Відновлення України", адже окрім них, за нього проголосували лише 210 народних депутатів. Або голосування за законопроєкт про медичний канабіс, де депутатів цих двох груп могли використати "для підстраховки": без їхньої підтримки у другому читанні за цей документ проголосували рівно 226 народних депутатів (а ПЗЖМ і "Відновлення України" сукупно дали ще 22 голоси).
То чому нардепи складали повноваження достроково?
За власним бажанням народний депутат може скласти повноваження достроково, якщо подасть відповідну особисту заяву. Зазвичай це відбувається через отримання посади в уряді, центральних або місцевих органах влади тощо або через особисті обставини. Іншими підставами дострокової втрати мандата може бути отримання нардепом обвинувального вироку, статусу недієздатності, втрата громадянства, зникнення безвісти, смерть або виїзд на постійне проживання за кордон.
Хоча законодавство пропонує широкий перелік підстав дострокового припинення повноважень нардепів, у 40 з 51 (тобто у 78%) випадків формальною причиною вказане саме подання особистої письмової заяви: так, за "власним бажанням" звільнилися деякі народні депутати забороненої ОПЗЖ, а також скандальний "слуга народу" Олександр Трухін. Водночас найбільш знакові функціонери ОПЗЖ позбулися мандатів саме після того, як Володимир Зеленський позбавив їх громадянства. Це – Віктор Медведчук, Тарас Козак, Ігор Васильковський, Ренат Кузьмін, Андрій Деркач та Вадим Рабінович. Крім того, у 2020 році Святослав Вакарчук подав заяву про дострокове складення повноважень, але вона не набрала необхідну кількість голосів. Через це йому довелося використати норму закону про втрату мандата через вихід з фракції партії "Голос", за списком якої його обрали.
Однак розберімося глибше, що стояло за "поданням особистих письмових заяв про складення повноважень" народними депутатами. Ми виділили шість основних причин (більшість з них збігаються з прописаними у законодавстві) дострокового звільнення народних депутатів.
Найчастіша з них – отримання посади в уряді, органах центральної влади, правоохоронних органах або місцевому самоврядуванні: через таке просування по службі мандати склали 20 народних депутатів чинного скликання. Ще 10 нардепів склали мандати через особисті причини. Наступні 9 нардепів були представниками нині забороненої проросійської фракції ОПЗЖ. Їхня багаторічна системна антиукраїнська діяльність спровокувала радикальний суспільний запит позбавити їх мандатів, але Рада була обмежена у способах це зробити, адже Конституція не передбачає підстав для таких випадків. Отож, хоча формально вони залишили Раду за власним бажанням, фактично це відбулося з примусу: остракізм з боку інших народних депутатів та можливість отримати реальні кримінальні вироки залишаючись в Україні.
6 народних депутатів автоматично склали мандат у зв’язку із втратою громадянства. Через трагічні обставини – смерть – завершилися повноваження трьох народних депутатів.
Лише один народний депутат, Михайло Забродський, склав повноваження, оскільки вирішив зосередитися на допомозі Генштабу ЗСУ.
Кого вдалося замінити?
За правилами мирного часу, якщо народний депутат складає повноваження достроково, на його місце має прийти інший. Важливо, яким саме чином народний депутат був обраний: якщо він пройшов по списку партії, то його заступить наступний кандидат із цього списку; якщо ж кандидат представляє мажоритарний округ, то у разі його вибуття округ має провести вибори наступного представника. Однак, оскільки Конституція України не передбачає проведення виборів під час воєнного стану, усі місця мажоритарників, які покинули Раду після початку повномасштабної війни, залишаються вакантними до її завершення.
Тож з початку каденції станом на кінець липня 2024 року у Раду прийшли 30 нових народних депутатів. Майже всі вони були списочниками – таких нараховано 23 нардепи. Крім того, до початку повномасштабної війни встигли обрати сімох мажоритарників: найбільше – чотирьох – від Слуги народу, двох – до тоді ще існуючої ОПЗЖ, а ще одна народна депутатка Юлія Світлична виграла вибори як самовисуванка і залишилася позафракційною.
Отже, хоча станом на кінець квітня цього року Верховній Раді вдалося заповнити близько ⅔ вакантних місць, загальна кількість народних депутатів все одно зменшилася на 23 народні депутати (тобто на близько 5%), порівняно із початком скликання.
Дострокове складання мандатів: чи унікальне дев’яте скликання?
Хоча обставини, у яких змушене працювати дев’яте скликання, дійсно унікальні, сама проблема із достроковим "звільненням" багатьох народних обранців – не нова. Насправді, Рада була і в гіршій ситуації (і це відбувалося навіть у відносно мирні часи).
Ще гіршою була ситуація у першому скликанні, коли народних депутатів, які вибули, вдалося замінити лише близько на половину. Тут також варто врахувати особливості даних: у деяких скликаннях кількість нардепів, які склали присягу пізніше за інших, більша за кількість тих, які вибули достроково. Тобто новоприбулі обранці не обов’язково заміняли тих, хто вибув, а могли прийти пізніше через, наприклад, проведення довиборів на деяких округах, наявність технічних перепон або судових справ (у дев’ятому скликанні через останню причину пізніше за інших склав присягу Сергій Рудик). Загалом же, повністю замістити вибулих народних депутатів вдалося лише у шостому скликанні (при 100% пропорційній виборчій системі).
Натомість найкритичніший момент відбувся у п’ятому скликанні. Ця ситуація відома як парламентська криза 2007 року. Вона розгорталася поступово з 2006 року, коли парламент V скликання почав роботу, але так і не зміг сформувати спроможну і дієздатну коаліцію. Через це президент Віктор Ющенко видав указ про розпуск Ради, але отримав протести через неконституційність такого рішення. Після цього народні депутати, які так і не спромоглися створити нову коаліцію, почали масово виходити з фракцій, аби у такий спосіб позбутися повноважень. Піку ситуація досягла влітку 2007 року: станом на 15 червня повноваження склав 151 народний депутат, тоді як, відповідно до Конституції, Рада втрачає легітимність при достроковому позбавленні мандатів щонайменше 150 нардепів.
Хоча дев’ятому скликанню ще далеко до катастрофи (від повної втрати можливості ухвалювати рішення його відділяє ще щонайменше 69 можливих звільнень), тенденція до скорочення кількості нардепів, на тлі відсутності чіткої перспективи завершення дії режиму воєнного стану, несе свої загрози: від втрати ефективності до втрати легітимності.
Наразі невідомо, скільки ще народних депутатів стоять "однією ногою" на вихід з Ради, але потенційно ті з них, які вже виявили бажання скласти повноваження або думають над цим, матимуть меншу мотивацію до ефективної роботи, адже їх утримує тільки небажання інших голосувати за такі заяви.
Однак потрібно віддати належне – дев’яте скликання все ще тримається і зберігає спроможність ухвалювати рішення. До того ж, варто брати до уваги фактор Офісу президента: в останні роки він посилює, з одного боку, тиск на Верховну Раду, а з іншого – контроль (від порядку денного до положень окремих законопроєктів). Це підважує і без того хиткий авторитет найважливішої демократичної інституції, і це все відбувається у розпал великої війни. Хоча ОПУ може імпонувати ідея "керованого" парламенту, який підтримає будь-яке рішення "зверху", така ситуація не буде вигідною нікому. Неспроможний, і ще гірше, – нелегітимний парламент – це вирок всій, все ще існуючій і функціонуючій, системі вироблення і узаконення рішень. Про це, до речі, треба пам’ятати і зовнішнім критикам парламенту, і його політичному керівництву: неможливо толерувати відверто шкідливу діяльність окремих народних депутатів, окремих представників команди політичного керівництва країни, адже ціною цього може бути інституція, яка уособлює українську незалежність і українську демократію.
