П'ять головних проблем державних реєстрів України
Відкриті дані містяться у джерелах публічної інформації у формі відкритих даних (умовно кажучи – в держреєстрах) і мають бути доступними кожному. Відповідні гарантії передбачені законами України "Про інформацію", "Про доступ до публічної інформації", "Про публічні електронні реєстри" тощо. Проте, через низку недоліків, збір, оброблення та використання інформації з реєстрів суттєво ускладнюється і потребує вдосконалення, щоб користувачі могли отримувати всю можливу цінність від open data.
Невідповідність частини реєстрів та джерел даних засадам та вимогам Закону України "Про публічні електронні реєстри" щодо їхнього створення, ведення, взаємодії, адміністрування, закриття заважає навіть визначити точну кількість публічних реєстрів в Україні.
Не існує офіційного переліку усіх реєстрів в державі. Згідно з порталом data.gov.ua, доступно 30 064 набори даних, що належать до багатьох тематичних груп (державні доходи, охорона здоров’я, економіка та бізнес, земля тощо) та підпорядковуються різним розпорядникам. Проте, ці цифри не дають уявлення про кількість реєстрів, оскільки один набір даних може містити всю інформацію одного реєстру або ж бути маленькою цеглинкою, з якої складається інший.
Аналітична система YouControl агрегує дані з понад 200 відкритих джерел, роблячи їх доступними та зручними у використанні. Проте часто в роботі ми стикаємося з ситуаціями, коли робота ускладнюється через неповноту даних або їхнє некоректне подання. Наприклад, в публікаціях санкцій Ради національної безпеки і оборони України (РНБОУ) можуть зустрічатися українські імена (ім'я складається з прізвища, власного імені та по батькові), які містять латинські символи. І це значно ускладнює пошук інформації про конкретну особу.
Інший приклад – Єдиний державний реєстр юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань (ЄДР) — за одним ідентифікаційним кодом може бути одночасно кілька юридичних осіб в статусі "Не перебуває в процесі припинення" із різними найменуваннями, регіонами, видами діяльності тощо. Згідно із законодавством у сфері державної реєстрації ідентифікаційний код юридичної особи (попередній термін - код ЄДРПОУ), як і найменування, має бути унікальним. Найменування теж дуже часто неунікальні. Це ускладнює процес "прив'язки" даних при відсутності ідентифікаційного коду.
Що дуже бажано виправити в реєстрах
1. Неповнота даних
Проблема: не всі дані, які мають бути відкриті, бувають доступні у відповідному реєстрі. Представлена інформація може бути неповною.
Приклад: датасет "Відомості про власників значних пакетів акцій емітентів цінних паперів". Розпорядник – Національна комісія з цінних паперів та фондового ринку. Містить інформацію про власників значних пакетів акцій в акціонерних товариствах України: ім’я фізичної особи-акціонера, розмір пакета акцій, інформацію про країну реєстрації фізичної особи-нерезидента.
Під цю проблему підпадає також відсутність інформації про громадянство та країну реєстрації акціонерів та деяких учасників/бенефіціарів в ЄДР. Станом на кінець 1 кварталу 2022 року дані про країну реєстрації фізичної особи були виключені з набору даних.
Чому це потрібно виправити: незнання з якої країни є іноземні акціонери українських компаній, ускладнює перевірку цих компаній на зв'язки з державою-агресором росією.
Було
Стало
2. Некоректне відображення даних
Проблема: один запис може містити дані про двох різних осіб. Також часом вказані неправильні ідентифікаційні коди юридичних осіб.
Приклад: Державний реєстр санкцій. Розпорядник – Апарат Ради національної безпеки та оборони України.
В державному реєстрі санкцій є інформація про всіх юридичних та фізичних осіб нерезидентів щодо яких застосовані санкції РНБО. Під час пошуку інформації в цьому реєстрі виявлені випадки некоректного відображення даних щодо фізичних та юридичних осіб, які перебувають під санкціями.
До прикладу, в одному записі в Державному реєстрі санкцій міститься інформація про двох різних підсанкційних осіб, у яких відрізняються імена та дати народження. Інформація щодо зайнятості цих осіб також об’єднана в один блок, хоча за даними додатку № 1 Указу Президента № 637/2022, Олена Афанасьєва 27.03.1975 р.н., є сенатором російської федерації, представник в Раді Федерації від виконавчого органу державної влади Оренбурзької області, а Рима Баталова 01.01.1964 р.н., є депутатом Державної Думи Федеральних Зборів рф, членом політичної партії "Єдина росія".
Так само "баги" можна знайти в роботі реєстру і стосовно юридичних осіб: коли вказані реєстраційні номери (ідентифікаційні коди), що не стосуються безпосередньо підсанкційної компанії. Наприклад, за параметром пошуку реєстраційний номер АТ "Промінвестбанк" 00039002, реєстр видає 3 записи: перші два стосуються російської компанії "Ярославський суднобудівний завод", а третій – безпосередньо банку.
Інший приклад: немає єдиного номера (ідентифікатора), щоб визначити людей у різних офіційних реєстрах. Через це важко зрозуміти, хто є власником бізнесу, хто керує ним або хто платить податки. Скажімо, не можна з'ясувати, хто має ліцензії або хто є родичем у деклараціях про доходи. Якби у всіх реєстрах був один і той же номер для кожної людини, це допомогло б зробити інформацію більш прозорою і точною.
Чому це потрібно виправити: плутає інформацію та уповільнює процес перевірки.
3. Зміна стандарту даних
Формат та структура даних змінюються, що перешкоджає отриманню даних за попередніми налаштуваннями. Через це автоматизовані сервіси відкритих даних стикаються зі збоями в отриманні інформації, а клієнти – з недосконалим сервісом. На з’ясування причини та адаптацію сервісу до нових стандартів йде час. І в цей час користувачі не можуть отримати повні дані.
Приклад: після того, як Національне агентство з питань запобігання корупції (НАЗК) змінило формат декларацій, всі декларації, подані після 24.02.2022, відображаються з неповними даними. Це виглядає, ніби даних нема, але насправді вони є, проте некоректно відображаються через зміну стандарту.
Чому це потрібно виправити: ускладнює процес перевірки, не відповідає вимогам закону про доступність даних.
4. Неактуальність даних
Дані у реєстрі можуть не оновлюватися вчасно, бути застарілими чи неточними.
Чому це потрібно виправити: це уповільнює розвиток відкритих даних України, користувачі не мають доступу до актуальної інформації, бізнес та громадянське суспільство не можуть ухвалювати адекватні зважені рішення.
Приклад: низка реєстрів закритих після 24 лютого 2022 року. Дані великої кількості наборів не оновлюються і не публікуються. Це підриває довіру суспільства до дій влади, негативно впливає на процес порозуміння між представниками держорганів і громадськістю, підвищує корупційні ризики.
Чому це потрібно виправити: відсутність офіційних даних явно збільшує рівень суспільної тривоги та призводить до небезпечних проявів недовіри населення до воєнно-політичного керівництва країни. Ми вже стали свідками корупційних скандалів і розгортання шкідливої у воєнний час інформаційної паніки, яких можна було уникнути, якби була забезпечена відкритість і прозорість інформації, що має бути доступною відповідно до закону.
5. Технічні проблеми
Під час війни державні реєстри України зазнають масованих кібератак (в першу чергу, DDoS атаки), які порушують стабільність їхньої роботи. В результаті користувачі залишаються без доступу до даних. А користувачі, у яких налаштовані автоматизовані процеси, обмежені у їхній якості і своєчасності.
Чому це потрібно виправити: це робить доступ до публічних даних нестабільним та непостійним, інформація в будь-який момент стає закритою для користувачів.
Названі недоліки не є непереборними. Проте їхнє подолання вимагає систематичної та професійної роботи. А насамперед – покращення якості та доступності відкритих даних в Україні, яка, на жаль, з моменту повномасштабного вторгнення зазнала суттєвих негативних змін.
Недоступність відкритих-закритих реєстрів в Україні
Всупереч встановленим гарантіям доступу до відкритих даних, чимало реєстрів в Україні наразі закриті. Отримати інформацію з них неможливо. Так, після запровадження воєнного стану з публічного доступу зникли такі набори відкритих даних, які роками слугували основою для створення інфраструктури прозорості та протидії корупції в Україні:
- Фінансова звітність підприємств. Розпорядники – Державна податкова служба України (ДПС) (щодо платників податку на прибуток) та Державна служба статистики України (щодо інших платників податків).
З початку повномасштабного вторгнення у лютому 2022 року дані Фінансової звітності підприємств від ДПС не оприлюднюються. До цього, у 2021 році ДПС оприлюднила фінзвітність лише один раз — за 2020 рік. А Держстат до минулого року взагалі ніколи її не оприлюднював.
Раніше YouControl вже проводив опитування бізнесу, громадських, організацій, інших користувачів відкритої інформації на предмет того, яких актуальних даних їм не вистачає. Серед 1000 респондентів 73% відповіли, що потребують безперешкодного доступу до наборів даних, розпорядником яких є Державна податкова служба. - ЄДР. Розпорядник – Міністерство юстиції України. Наразі доступ реалізується лише за допомогою авторизації особи із використанням кваліфікованого електронного підпису фізичної особи (КЕП) або надається у вигляді сервісної послуги АPІ за договором (Application Programming Interface – це набір правил та протоколів, які дозволяють різним програмам взаємодіяти між собою, обмінюючись інформацією та функціями).
Реєстр необхідний для верифікації, аналізу та моніторингу зареєстрованих юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань. Відсутність можливості для ідентифікації та перевірки суб'єктів господарювання, їхніх керівників, засновників/учасників і кінцевих бенефіціарів створює проблеми при співпраці між контрагентами, посилює ризики фінансової системи України і генерує численні порушення вимог законодавства у сфері фінансового моніторингу. Зокрема, в частині виявлення у діяльності суб'єкта господарювання прямих або опосередкованих зв'язків з росією. - Ліцензійні реєстри, розпорядником яких є ДПС України.
Це автоматизована система збору, накопичення та обробки даних про суб’єктів господарювання, які в установленому законом порядку звернулися до ДПС як до органу ліцензування із заявою про отримання ліцензії, провадять діяльність на підставі ліцензії, дія ліцензії яких зупинена або анульована.
Безліцензійна діяльність заборонена, за її здійснення передбачена адміністративна та кримінальна відповідальність. Отже, ділові відносини із суб’єктом, що не має ліцензії (якщо це потребується у певній сфері) передбачає ризики втягнення у протиправну та/або злочинну діяльність. Для уникнення цих ризиків вкрай важливо отримувати достовірну публічну інформацію щодо ліцензування суб’єктів господарювання. - Окремо варто зазначити про Реєстр представництв нерезидентів. Розпорядник – Міністерство економіки України.
Цей реєстр ніколи не був відкритим, оскільки застарілі норми наказу МЗЕЗторгу України встановлюють обмежений доступ до цих даних. Дані Реєстру представництв нерезидентів мають бути відкритими аналогічно даним ЄДР, оскільки вони є цінним інструментом для контролю та регулювання економічної діяльності іноземних компаній в Україні. Він може допомогти в наданні бізнесу економічних контактів для налагодження співпраці, а також виявляти зв'язки з державою-агресором.
Що втрачає Україна через закриття відкритих даних
Раніше аналітики YouControl дослідили, що близько 90 млн гривень щодня втрачають українські громадяни та бізнес через закриття публічних реєстрів. З того часу ситуація значно не покращилася, і значна частина критичних для громадян і бізнесу реєстрів залишається закритою. Приховування реєстраційних даних не лише суперечить закону та самій ідеї відкритих даних, але й ставить під загрозу прозорість та підзвітність влади та бізнесу.
Відкриття даних могло б підвищити почуття безпеки та сприяти адекватній оцінці поточної військової, політичної, економічної ситуації в країні. А також допомогти у боротьбі з корупцією та іншими службовими зловживаннями. Недоступність і непрозорість податкових даних знижує привабливість української економіки для потенційних інвесторів, а отже й потенційні можливості для її відновлення.
З огляду на викладене, рішення про обмеження доступу до відкритої інформації мають бути переглянуті з урахуванням вимог закону, на принципах законності, обґрунтованості, пропорційності, добросовісності та розсудливості, з урахуванням прав бізнесу і громадськості на участь у процесі прийняття таких рішень. Команда YouControl продовжує докладати зусилля для відкриття публічної інформації та закликає відповідальний бізнес, журналістів та активну громадськість доєднуватися до відстоювання прав на прозорість.
Данило Глоба, заступник директора з правових питань YouControl, адвокат
