Яка незалежність потрібна САП
На виконання блоку антикорупційних реформ 22 вересня 2015 року наказом Генерального прокурора створено Спеціалізовану антикорупційну прокуратуру (далі – САП) на правах департаменту, на той час, Генеральної прокуратури.
За ці 8 років структура САП не переглядалась, а ефективність прокурорів та спроможності самої інституції не оцінювались.
У 2022 році, після завершення тривалого та виснажливого конкурсу на посаду керівника САП, окремі проблеми функціонування Прокуратури стали очевидними. Після оцінки стану справ у САП, новопризначений керівник неодноразово порушував питання необхідності реформування інституції. Крім того, більшість зобов’язань України перед міжнародними партнерами також вимагали посилення незалежності САП.
15 вересня 2023 року Кабінет Міністрів України вніс до парламенту законопроєкт №10060, що є вже другою спробою України втілити реформу САП у життя.
Що пропонує цей законопроєкт, чи достатньо цього для реального посилення незалежності інституції та що насправді потрібно прокурорам антикорупційної прокуратури?
Дамоклів меч у реформі САП – самостійна юридична особа
Законопроєкт № 10060 на сьогодні є однією із найвдаліших спроб реформувати САП та загалом знаходить свою підтримку з боку органу. Важливим є те, що уряд пропонує виправити одну з найбільших помилок при утворенні САП – функціонування як департаменту Офісу Генерального прокурора – та надати інституції статусу самостійної юридичної особи в системі органів прокуратури.
Це ключові зміни з надання адміністративно-організаційної самостійності САП, які передбачають:
- зміни процедури конкурсного відбору керівника САП. Це дозволить уникнути та запобігти негативному досвіду з обрання керівника інституції, усунути прогалини, які спричиняли можливість затягування конкурсного відбору;
- введення процедури зовнішнього оцінювання діяльності. Це дасть можливість вперше з часу створення у 2015 році об’єктивно та незалежно оцінити функціонування САП. Крім того, оцінити ефективність самого керівника Спеціалізованої антикорупційної прокуратури і у разі негативної оцінки – ініціювати його звільнення;
- створення Спеціальної дисциплінарної комісії щодо розгляду скарг на дії прокурорів САП. Це маркер дійсно високого рівня адміністративної незалежності інституції та відсутності можливості впливу на роботу прокурорів САП;
- можливість керівника САП утворювати певні допоміжні підрозділи у складі органу (режимно-секретний відділ, відділ документообігу, відділи кадрової роботи, матеріально-технічного забезпечення тощо). Це вирішить питання недостатньої конфіденційності матеріалів кримінальних проваджень.Наразі в САП відсутня власна система документообігу, а її обробка відбувається в Офісі Генерального прокурора, що надає фактичний доступ до таких матеріалів широкому колу осіб;
- призначення та звільнення працівників, які не є прокурорами САП, а перебувають на посадах державної служби. Це забезпечить юридичне підпорядкування працівників, які не є прокурорами, безпосередньо керівнику Спеціалізованої антикорупційної прокуратури.
Такі зміни виглядають збалансованими і логічними, адже впроваджуючи зовнішній аудит та оцінку ефективності керівника САП, потрібно надати дієві інструменти організовувати власну роботу і належно управляти командою/людьми.
Однак саме ці, здавалось, досить логічні зміни щодо подальшого функціонування САП як самостійної юридичної особи прогнозовано матимуть найбільший опір з боку деяких представників влади.
Під час першої спроби втілення реформи САП законопроєктом № 8402, який був зареєстрований у січні 2023 року, був розкритикований парламентарями саме за концепцію самостійної юридичної особи для САП.
Спроба народних депутатів України уникнути прийняття таких змін для САП вже простежується і в тексті альтернативного законопроєкту № 10060-1, який не передбачає відповідних змін.
Ключовий аргумент противників самостійної юридичної особи для САП – це неконституційно.
Не можна погодитись з такою позицією з багатьох причин, ключова з яких – у Конституції України відсутні положення, які б перешкоджали функціонуванню САП у якості самостійної юридичної особи.
У системі прокуратури обласні та окружні прокуратури функціонують саме як самостійні юридичні особи, навіть такі спеціалізовані прокуратури як, наприклад, прокуратури у сфері оборони, перебувають у статусі самостійної юридичної особи.
Насправді законопроєктом № 10060 не пропонується жодних положень, які б загрожували конституційності САП у такому статусі, адже:
- зберігається єдність системи прокуратури, де САП є її частиною, як і визначено статтею 7 Закону України "Про прокуратуру";
- Генеральний прокурор зберігає усі надані йому і сьогодні повноваження щодо діяльності САП;
- Керівник САП залишає за собою статус заступника Генерального прокурора, а сам Генеральний прокурор є для керівника САП прокурором вищого рівня.
Переваги подальшого функціонування САП у статусі самостійної юридичної особи є очевидними, проте саме за ці зміни прихильникам реформи САП доведеться дискутувати найбільше.
Повноцінна самостійність САП неможлива без внесення змін до КПК України
У законопроєкті № 10060, на жаль, повністю відсутні пропозиції щодо внесення змін до Кримінально-процесуального кодексу (КПК), які б стосувалися забезпечення процесуальної незалежності антикорупційної прокуратури.
З точки зору САП з урахуванням досвіду 8 років діяльності, нагальними та критично необхідними є зміни до КПК України за трьома ключовими напрямами.
- Надання керівнику САП повноважень щодо початку досудового розслідування щодо народних депутатів України та погодження слідчих, процесуальних дій щодо такої категорії осіб.
На сьогодні такі повноваження – це виключна компетенція Генерального прокурора.
Проте, в історії САП були випадки тривалого блокування з боку колишнього керівництва Офісу Генерального прокурора початку досудового розслідування щодо окремих членів парламенту, а також випадки зливу інформації про заплановані слідчі дії.
Наприклад, у 2020 році колишнім Генеральним прокурором було відмовлено у внесенні відомостей про початок розслідування щодо народного депутата України, який пропонував підприємцю надати йому грошову винагороду у розмірі 40 мільйонів гривень за вирішення проблем із правоохоронцями та сприятливі умови для ведення аграрного бізнесу у Чернігівській області.
Окрім того у цій справі відбувся витік інформації щодо ініціативи розпочати таке розслідування, що мало негативні наслідки для репутації САП та НАБУ. Адже визначальним у вказаній справі було те, що до правоохоронних органів із повідомленням про факт висловлення пропозиції народним депутатом України надати неправомірну вигоду за відповідні послуги звернувся сам підприємець, який мав відповідні записи розмов, що підтверджували такі дії.
Саме тому можливість початку розслідування щодо членів парламенту та погодження ключових слідчих, процесуальних дій керівником САП, можливість закінчення кримінальних проваджень направленням обвинувального акта до суду є невід’ємною частиною посилення незалежності САП та побудови довірливих взаємовідносин суспільства та бізнес-спільноти до антикорупційних органів.
- Надання керівнику САП повноважень самостійно скеровувати запити про видачу осіб (екстрадицію) у справах НАБУ.
Упродовж 8 років діяльності САП питання направлення запитів про екстрадицію було одним із найкритичніших. У багатьох кримінальних провадженнях САП та НАБУ не мали змоги навіть надіслати такі запити до іноземних юрисдикцій, оскільки всі такі запити надовго осідали в Офісі Генерального прокурора.
Такі ситуації зазвичай виникали у резонансних кримінальних провадженнях. Наприклад, протягом понад двох років були заблоковані запити про екстрадицію у справах щодо власника ПАТ "VAB Банк", колишнього Міністра екології та природних ресурсів України, щодо створення та функціонування злочинної організації у місті Одеса, справи АТ "Одеський припортовий завод" тощо.
Ситуація змінилась лише після призначення Андрія Костіна Генеральним прокурором та зміни керівництва Департаменту міжнародно-правового співробітництва Офісу Генерального прокурора, що відповідає за цей напрям. За перші півроку їх роботи було направлено всі заблоковані запити.
Проте, наведені приклади — яскраве свідчення того, що відсутність повноважень у керівника САП самостійно направляти запити щодо екстрадиції осіб у будь-який час може зупинити резонансні розслідування та унеможливити притягнення осіб до відповідальності в Україні.
- Скасування "правок Лозового".
Складно уявити щось шкідливіше у чинному КПК України, ніж внесені "правками Лозового", положення про встановлення строків досудового розслідування до повідомлення особі про підозру, тобто у фактових кримінальних провадженнях.
Такі зміни до КПК України були внесені парламентом попереднього скликання та мали на меті нашкодити конкретним справам, оскільки у разі спливу визначених строків кримінальне провадження підлягає безумовному закриттю.
У певній кількості кримінальних проваджень так і трапилося. Наприклад, в одному з епізодів справи щодо Приватбанку та одному з епізодів справи злочинної організації колишнього Голови Фонду держмайна слідчі судді ВАКС застосували такі положення, що загрожує закриттю таких епізодів.
Встановлення строків у фактових кримінальних проваджень позбавлені змісту та шкодять практично усім розслідуванням, адже визначають максимальний строк у 18 місяців у особливо тяжких злочинах для встановлення осіб, які підозрюються у вчиненні злочину. Щодо кримінальних корупційних злочинів, які потребують проведення складних експертиз, надсилання та отримання запитів про міжнародну правову допомогу цей строк нереальний.
Водночас, сам законодавець чудово усвідомлює неможливість розслідування злочинів у такі обмежені строки та у 2023 році доповнює КПК України стосовно незастосування процедури обчислення строків у фактових справах щодо воєнних злочинів. У протилежному випадку величезна кількість справ щодо воєнних злочинів була б просто закритою.
Тому скасування "правок Лозового" вплине не тільки на ефективність САП щодо протидії корупційним злочинам, але і всієї системи кримінальної юстиції.
Читайте також на цю тему: Відповідальність за корупцію у воєнний час не повинна мати строків давності
Підрозділ внутрішнього контролю САП та доброчесність прокурорів
У проєкті закону № 10060, на жаль, не були включені і важливі положення інституційної незалежності САП, серед яких зміни до Закону України "Про прокуратуру" щодо створення та функціонування підрозділу внутрішнього контролю у складі САП.
Наразі за доброчесність прокурорів САП відповідає Генеральна інспекція Офісу Генерального прокурора. Цей підрозділ підпорядковується виключно Генеральному прокурору.
Доброчесність прокурорів – це ключове питання для САП, адже загрожує результативності інституції, а особливо – довірі до роботи САП від громадян та міжнародних партнерів.
У одному зі своїх інтерв’ю керівник САП підкреслив, що найбільшою загрозою для розслідувань є зливи інформації. Статистика вражає: у близько 60% справ відбуваються такі зливи, що мають негативні наслідки для кримінальних проваджень. Щодо частини таких випадків тривають розслідування, але їх результати досить рідко встановлюють такі джерела та винних осіб.
Ефективна система внутрішнього контролю в САП критично необхідна для запобігання таким випадкам.
Гарантії оплати праці для прокурорів САП
Під час внесення змін до Закону України "Про прокуратуру" та утворення САП було допущено помилку у визначенні рівня оплати праці. За всіма посадами прокурорів оклад визначено відповідно до рівня оплати праці керівника підрозділу Національного антикорупційного бюро України. Проте законодавець не передбачив розмежування таких окладів між рядовим прокурором, керівником підрозділу чи навіть керівництвом САП.
Це зумовило ситуацію, що упродовж цих 8 років прокурори САП на усіх рівнях, зокрема й на адміністративних посадах, отримують однакову заробітну плату та не враховують рівень відповідальності і корупційних ризиків на вищий посадах.
Проєктом Закону №10060 пропонує необхідні, логічні і досить влучні зміни. Замість визначення рівня оплати праці у взаємозв’язку із окладом керівника підрозділу НАБУ пропонується визначити розміри посадового окладу за відповідними посадами прокурорів у САП через визначення кількості прожиткових мінімумів для працездатних осіб.
Проте і тут не без сюрпризів. Редакція статті не містить необхідних гарантій, що не дозволятимуть здійснювати вплив на працівників САП через рівень оплати праці.
Справа у тому, що розмір прожиткового мінімуму для працездатних осіб встановлюється іншим законодавчим актом, а саме законом України про державний бюджет на відповідний рік, який для обрахунку посадових окладів прокурорів вводить спеціальний вид прожиткового мінімуму, який наразі на 60% менший від загального розміру такого мінімуму. Якщо визначення розміру оплати праці прокурора САП буде прив’язане до спеціального виду прожиткового мінімуму, то заробітна плата прокурора САП фактично стане вдвічі меншою.
Тому законопроєкт критично потребує доповненням гарантіями належного рівня оплати праці прокурорів САП та заборони зміни розмірів оплати праці прокурорів іншими законодавчими актами, у тому числі законами України про державний бюджет.
Очевидно, САП потребує більш комплексної реформи, ніж запропоновано урядом. Багато накопичених законодавчих недоліків щодо обмеженої процесуальної і адміністративної незалежності САП не дозволяли прокурорам рухатися швидко у частині кримінальних проваджень та, як наслідок, у таких розслідуваннях втрачалась очікувана суспільством наступальність. Задля підвищення ефективності боротьби з топ-корупцією в Україні ці законодавчі хиби слід виправити.
Саме тому урядовий законопроєкт № 10060 та можливість його доповнення важливими вищевказаними положеннями вселяє стриманий оптимізм, що реформа САП дозволить інституції стати ефективнішою та результативнішою.
Надія Полховська, прокурор Спеціалізованої антикорупційної прокуратури
