Між ковідом та війною з мільярдами гривень: як і коли українські партії знову почнуть звітувати

Звітність та контроль за фінансуванням політичних партій можуть незабаром відновити. Відповідні законопроєкти подали і Кабмін, і народні депутати за ініціативи першого заступника Голови ВРУ Олександра Корнієнка. 

Фактично це вже третя ітерація запровадження державного фінансування партій та контролю за їхніми фінансами. Перша спроба сталася ще у далекому 2008 році. Тоді Лабораторія законодавчих ініціатив була однією з організацій, які просували саму ідею державного фінансування партій та дієвого контролю за їх надходженнями та видатками. 

На жаль, 15 років тому більшість політичних сил не сприйняла таку ідею, задовольняючись непрозорим олігархічним фінансуванням. Небажання бути підзвітними та популістична риторика усе загальмували.

Але навіщо взагалі потрібне звітування? Загальна логіка державного фінансування партій та контролю за їхніми фінансами полягає в тому, щоб: 

• зменшити вплив великого капіталу (тобто окремих приватних донорів та промислово-фінансових груп) на політичні партії і, відповідно, на ухвалення політичних рішень; 
• зробити фінансування політичних партій прозорим та посилити контроль за партійними фінансами з боку держави; 
• забезпечити умови для розвитку нових політичних партій, чесної та прозорої міжпартійної конкуренції.

Вдруге до фінансування та контролю повернулися у 2015 році. Це була частина ширшої реформи по боротьбі з корупцією, яка включала і декларування чиновників. Реформу підтримувала і українська громадськість, і важливі міжнародні організації, як-от ОБСЄ, Венеційська комісія та GRECO. 

Було створено спеціальний орган – Національне агентство з питань запобігання корупції (НАЗК), яке мало, зокрема, адмініструвати бюджетне фінансування парламентських партій, а також контролювати діяльність всіх партій, збираючи та перевіряючи звіти про надходження і видатки. У разі виявлення порушень могла накладатися адміністративна, а в деяких випадках і кримінальна відповідальність. Якщо ж було б зафіксовано порушення у парламентських партій, то НАЗК отримала повноваження припинити фінансування з державного бюджету. 

Друга спроба запровадити партійне фінансування та звітування виявилася більш вдалою. Гроші з держбюджету почали надходити до партій у 2016 році і продовжують надходити й досі. А от зі звітуванням вийшов не такий безперервний процес – воно було обовʼязковим з осені 2016 аж до весни 2020 року, тобто три з половиною роки. 

А потім почався ковід. Тоді Верховна Рада дозволила партіям не подавати звіти на період дії карантину. Через це немає можливості контролювати діяльність партій, виявляти порушення та сумнівні внески. 

Свого часу такий крок видавався логічним, адже короновірусна пандемія ускладнила роботу багатьох органів – і партійних, і державних. Їм було складніше отримувати документи, необхідні для звітування, та організовувати сам цей процес. 

Та вже у 2021 році стало очевидно, що суспільство адаптувалося до пандемії, налагодилася робота і державних, і недержавних органів, однак контроль за коштами не поновився. 

Парламентські партії фактично отримували кошти, але не мали за них звітуватися. Їм не забороняли цього робити, але і не зобовʼязували. 

Партії могли добровільно звітуватися, але ця опція не стала популярною. Великі партії, за поодинокими винятками, звіти не надавали. Якщо якісь партії і звітувалися, то це були зазвичай малі партії, що [майже] не мали ніяких видатків і доходів. Тож проблема безконтрольного фінансування парламентських партій не була вирішена.

Розмови про необхідність поновити звітування та контроль були обірвані у лютому 2022 року. Верховна Рада у березні 2022 року послабила вимоги до звітності юридичних осіб: звіти можна було не подавати, відповідальність за неподання/несвоєчасне подання скасовувалася, а уповноважені органи не могли проводити перевірки звітів. На це були обʼєктивні причини – частина документації була знищена, а банки та органи контролю мали значні перебої в роботі. 

Партії мають статус юридичних осіб, тому ці правила поширювалися і на них. Це означає, що НАЗК не могла ні перевіряти партійні звіти, ні накладати на партії відповідальність. 

Фактично були створені додаткові послаблення, загальні для всіх юридичних осіб на час воєнного стану, на додачу до конкретних послаблень, встановлених саме для партій на час карантину.

Через півтора роки воєнного стану у суспільства зʼявився новий запит на підзвітність партій. І цей запит спробували задовольнити шляхом реєстрації двох законопроєктів.

Читайте колонку очільника НАЗК Олександра Новікова: Як політичні партії витрачають ваші гроші та чи доплачують їм росіяни?

Урядовий законопроєкт № 9419 від 26.06.2023

Головний його фокус на деталізації механізму фінансування партій та можливих видатків партій, але загалом законопроєкт є досить різностороннім і передбачає:

1. Обмеження внесків на підтримку партій через повʼязані юридичні особи та ФОПи, зокрема, для обмеження опосередкованого впливу;
2. Обмеження загальної суми внеску на рівні 20% її загального сукупного доходу за останні 5 років (для уникнення фінансування підставними особами);
3. Окремо дозволено фінансувати залучення осіб з інвалідністю до партій;
4. Визначено пріоритетні напрями фінансування партій;
5. Встановлено заборонені види видатків, які фінансуються з держбюджету;
6. Змінюється система розподілу коштів держбюджету між партіями;
7. Скасовуються ковідні послаблення для звітування партій.

Читайте також: Чому важливо відновити звітування політичних партій

Інший законопроєкт, ініційований першим заступником Голови ВРУ, Олександром Корнієнком, № 9419-1 від 12.07.2023.

Цей законопроєкт є більш комплексним з точки зору відновлення звітування і фокусується саме на цьому. Він передбачає:

1. Зменшення відсоткового барʼєру, який партія має подолати на виборах для отримання фінансування, з 5 до 3%, що має сприяти розбудові менших партій.
2. Послаблення для звітування на час воєнного стану, які поширюються на всі юридичні особи, тепер не будуть поширюватися на партії.
3. Якщо партія має державне фінансування, її звіти за попередні періоди (фактично з 2020 року) мають бути подані не пізніше 90 днів з дня набрання чинності цього закону.
4. Якщо партія НЕ має державного фінансування, її звіти за попередні періоди мають бути подані не пізніше 120 днів з дня набрання чинності цього закону.
5. Звіти за ці попередні періоди можуть бути у річному форматі, а щоквартальні звіти мають відновитися в майбутньому.
6. Ці звіти, а також звіти, добровільно подані в час воєнного стану, мають бути перевірені НАЗК протягом 60 днів з дня подачі або дня набрання чинності законом.
7. Партії звільняються від відповідальності, якщо вони не можуть надати інформацію через форс-мажорні обставини, повʼязані з бойовими діями (знищення, пошкодження або недоступність через окупацію – документів або компʼютерів). Форс-мажор має бути підкріплений документально.
8. Поновлює роботу реєстр партійної звітності.

Якщо порівнювати ці два законопроєкти, то задачу відновлення звітування та контролю краще виконує саме законопроєкт № 9419-1. 

Законопроєкт № 9419 в існуючій редакції взагалі не призведе до відновлення звітування, адже наразі діє воєнний стан, а тому на партії поширюватимуться загальні послаблення для звітування, що стосуються всіх юридичних осіб.

Законопроєкт №9419 відміняє лише ковідні послаблення. Крім цього, у ньому не визначено ніяких перехідних норм та правил подачі звітності за попередні періоди, не враховані й обмеження воєнного стану. 

Перехідні положення, скасування послаблень і ковіду, і воєнного стану є у законопроєкті №9419-1.

Хоч законопроєкт №9419 і не відновлює звітування партій, але може покращити загальний механізм державного фінансування, однак в чинній редакції він містить частину недопрацьованих норм, які не мають реальних механізмів реалізації або видаються непотрібними. 

В цілому, законопроєкти №9419 та №9419-1 не надто суперечать один одному. Тому цікаво буде спостерігати за процесом їх розгляду, адже вони є альтернативними. Обидва законопроєкти мають досить перспективних ініціаторів – Кабмін для №9419 і першого заступника Голови ВРУ при підтримці декількох фракцій та груп для №9419-1. 

Отже, є досить непогана перспектива відновлення підзвітності політичних партій, особливо тих, які отримують державне фінансування. Контроль за тим, як вони ці кошти витрачають, може бути нарешті відновлено. 

При цьому важливо не допустити помилок, наявних у попередньому періоді. Зовсім нещодавно, 6 червня 2023 року, було випущено звіт Рахункової палати щодо аудиту державного фінансування партій у 2016-2019 роках, а це три з трьох з половиною років повноцінного контролю та звітування за партійними фінансами. Висновок цього звіту досить сумний: 

"Національним агентством з питань запобігання корупції не забезпечено ефективного управління, продуктивного, економного, результативного та законного використання коштів державного бюджету, виділених на керівництво та управління у сфері запобігання корупції та на фінансування статутної діяльності політичних партій". 

Фінансування партій не має показників ефективності, через що Рахунковій палаті було складно оцінювати відповідні бюджетні програми. Тому ефективність використання 1,5 млрд гривень на фінансування партій не вдалося оцінити. Контроль за тим, як витрачалися кошти на фінансування партій, з боку НАЗК був ускладнений через недоліки законодавства, які НАЗК досі не виправило.

На жаль, ні законопроєкт №9419, ні №9419-1 не враховують частини рекомендацій Рахункової палати. Наприклад, не враховано рекомендацію щодо "визначення звітування місцевих організацій політичних партій за витрачанням коштів державного фінансування та зарахування коштів державного фінансування на окремі рахунки місцевих організацій для покращення контролю за цільовим використання цих коштів".

Отже, законопроєкти №9419 і №9419-1 можуть відновити підзвітність партій та покращити механізми їх фінансування. Однак НАЗК, Кабмін та парламентарі мають грати проактивну роль у цьому процесі. Як видно з аудиту Рахункової палати, навіть найбільш підзвітний час партійного фінансування 2016-2019 років мав суттєві недоліки. 

Після відновлення підзвітності має початися системна робота з виправлення всіх цих недоліків. Якщо ж цього не зробити, суспільна довіра до механізму фінансування партій може зменшитися до рівня 2008 року, коли політичні сили вдало маніпулювали громадською думкою і відмінили фінансування та звітування партій. Як наслідок, вплив олігархічних груп не був усунутий, умови для чесної та прозорої партійної конкуренції не були створені, нові потужні політичні партії не зʼявилися. 

Скасування партійного фінансування та контролю зробило свій внесок у консервацію непрозорого політично-партійного життя кінця нульових. Породженням такої ситуації стали такі явища початку десятих років, як "Янукович-президент", "депутати-тушки", голосування за "диктаторські закони 16 січня", узурпація влади тощо. Нова ітерація подібного розвитку подій може виявитися для України фатальною. Депутати Верховної Ради України не мають цього допустити.

Лабораторія законодавчих ініціатив