Чотири стовпи відновлення: що робити, щоб корупція не "з'їла" відбудову?
В останній рік ми так часто чули слово "відбудова", що, здається, воно вже стало постійною частиною нашого життя.
Ніхто не сумнівається в необхідності відбудови. У цьому питанні навіть склався певний консенсус між владою, українським суспільством та міжнародними партнерами – ми всі хочемо відбудувати краще, ніж було.
Але те, що торік на Конференції з відбудови в Лугано здавалося майбутнім, віддаленим проєктом, до якого ще буде виконано чимало підготовчої роботи, сьогодні сприймається як щось нагальне і беззаперечне. І в цій беззаперечності ховається свій страх.
Згідно з дослідженням очікувань від майбутньої відбудови, що його минулого тижня презентувала TI Ukraine, 73% українців та 80% представників бізнесу найбільше непокоїть повернення корупційних схем у процеси відбудови. Ще 63% громадян і 73% підприємців бояться відсутності контролю за цим процесом і, як наслідок, розкрадання державних коштів. І лише на третьому місці бізнес (45%) та населення (55%) згадують про страх повернення воєнних дій.
Тобто питання корупції і відбудови тісно пов'язані, навіть переплетені. І без вирішення першого українці не бачать можливостей для ефективної реалізації другого.
Саме тому до Конференції з питань відбудови, яка цього тижня проходила у Лондоні, ми в Transparency International Ukraine спільно з колегами з Базельського інституту управління підготували свої аналіз та рекомендації, як посилити антикорупційні заходи, щоби забезпечити прозоре відновлення країни. І саме ці тези просували у спілкуванні під час Конференції.
Це програмний документ, який підходить до проблеми комплексно. Але тут я хочу коротко розповісти про чотири головні стовпи, на яких загалом можлива справді прозора та ефективна відбудова. І поясню, чому, на нашу думку, щоб отримати бажаний результат, іншого шляху в нашої країни нема.
Про незалежність та спроможність антикорупційних інституцій ми говоримо чи не від заснування кожної з них, а про деякі, як, наприклад, Вищий антикорупційний суд, навіть до моменту запуску. І час показав, що всі ці розмови велися і ведуться недаремно.
Згідно з Індексом сприйняття корупції, що його щороку готує глобальний рух Transparency International, за 10 років Україна покращила свій показник на 8 балів. А це, до слова, один із найкращих приростів з-поміж 180 країн, які наразі аналізуються у цьому дослідженні.
Звісно, дуже важливу роль у такому показнику відіграє робота органів антикорупційної екосистеми. Особливо, якщо врахувати, що ця робота не зупинялася навіть після повномасштабного вторгнення росії в Україну.
В найскладніші часи антикорупційні органи показали свою спроможність. А останні гучні кейси показують, що і тепер, попри постійні обстріли, діяльність тих же НАБУ, САП і ВАКС не зупиняється. Взяти хоча б справу про хабар у 2,7 мільйона гривень ексголови Верховного Суду Всеволода Князєва чи розслідування стосовно ексзаступника Міністра регіональної політики Василя Лозинського.
Тобто ми вже можемо говорити, що в питанні боротьби з корупцією маємо сформований фундамент та зведені стіни для гіпотетичної антикорупційної фортеці, але внутрішня її архітектура ще потребує чималих зусиль. І, хоч повномасштабна війна не вплинула на спроможність антикорорганів, на дечому вона таки свій відбиток залишила. Та й чимало попередніх проблем теж досі лишаються невирішеними.
Саме тому у своїх рекомендаціях ми нагадали про важливі виклики, які наразі потребують значної уваги. Серед них:
- посилення інституційної автономії САП та розширення повноважень її керівництва;
- вирішення проблем із доступом НАБУ до якісної та неупередженої судової експертизи, а також надання Бюро ефективних можливостей для автономного прослуховування;
- збільшення чисельності персоналу в антикорупційних відомствах, адже це необхідно для забезпечення відбудови у воєнний час.
Окремо у своїх рекомендаціях ми згадали про відновлення обов'язкового декларування для чиновників та покращення роботи Агентства з розшуку та менеджменту активів (АРМА). І ось чому.
За час після повномасштабного вторгнення, коли чиновники мали змогу не подавати електронні декларації, з'явилося чимало підстав для корупції. Відсутність підзвітності заохочує недобросовісних чиновників діяти, а екстремальні умови війни дають чимало можливостей для організації сумнівних схем. Та і загалом те, що здавалося цілком доречним у лютому 2022-го, сьогодні таким точно не є.
Розуміють цю проблему і наші європейські партнери. Як повідомляли у своїй статті журналісти "Європейської правди", Єврокомісія теж вважає надважливим для України повернення обов'язкового декларування чиновників. "Без цього кроку зарахування критерію видається нереальним", – зазначається в публікації, і з цим важко не погодитися.
Обов'язкове електронне декларування чиновників – це один із найпростіших за виконанням і найефективніший за результатами інструмент для запобігання корупції, виявлення випадків незаконного збагачення або конфліктів інтересів. Тож без повернення обов'язкових декларацій чесна відбудова неможлива.
Якщо ж говорити про АРМА, то важливість цього органу за часів війни важко переоцінити. Саме сюди надходять усі арештовані активи, і саме ця інституція займається розшуком майна державних зрадників, на яке, зокрема, так само має бути накладений арешт.
Але досі так і не налагоджений процес планування перед арештом таких активів, порядок визначення управителів не врегульований, а реалізація активів залишається непрозорою. Та й новостворений реєстр активів не є публічним, що зменшує підзвітність АРМА.
І все це – за відсутності повноцінного керівника інституції. Його намагаються обрати вже третій рік, і лише зараз з'явилася надія, що це таки станеться.
Тож, як бачимо, у цій сфері роботи ще багато, а часу катма. І це створює окремий ризик для відбудови, яку ми чекаємо вже зараз.
Ще одна тема, про яку ми говорили роками, і яка на тлі майбутньої відбудови стає гострішою – ситуація з українськими судами. Річ у тім, що без справедливих судів в Україну не прийдуть міжнародні інвестори, адже ніхто не зможе гарантувати їм збереження їхніх вкладень. Та й українські підприємці теж давно чекають на чесне судочинство, яке зможе гарантувати їм можливості для роботи та рятувати від можливих обмежень їхніх прав.
Хоч проблем у цій сфері лишається багато, за останні пів року ми таки стали свідками помітного зрушення. Щоправда, наразі не до кінця зрозуміло, наскільки Україна зможе і далі рухатись вперед в цьому напрямку.
Нарешті була запущена Вища рада правосуддя (ВРП), яка відповідає за призначення та переведення суддів. А у червні 2023 року ВРП схвалила 16 кандидатів, які стали членами ВККС. І хоча серед них не опинилося жодного представника профільних неурядових організацій, сумніви у доброчесності виникали лише щодо двох кандидатів.
Ще одне зрушення – ліквідація Окружного адміністративного суду Києва (ОАСК). Але цей надважливий крок породив чимало нових проблем. Так, розгляд справ, які перебували в провадженні ОАСК, фактично зупинено. А суд, який мав розглядати ці справи в перехідний період, зупинив сам процес передачі матеріалів через завелике навантаження.
Водночас залишається відкритим питання про відбір суддів Конституційного Суду України. Тут спостерігаємо своєрідний клінч.
У грудні 2022-го року президент підписав закон щодо кандидатур на посаду суддів КСУ на конкурсних засадах. Але цей документ отримав негативний висновок Венеційської комісії. Зокрема, в питанні Дорадчої групи експертів, яка перевірятиме кандидатів на посади. Україні рекомендували увести до її складу сьомого, міжнародного, члена, який мав би вирішальний голос. Натомість ухвалений законопроєкт передбачає 6 членів Дорадчої групи: 3 українських та 3 міжнародних.
Також Венеційська комісія наполягала на тому, що рішення Дорадчої групи мають бути обов'язковими, тобто щоб кандидат, який отримав при перевірці негативний результат, точно не міг стати суддею КСУ. Однак наразі змін до закону немає.
Ба більше, 10 червня 2023 року Венеційська комісія опублікувала ще висновок на ще один законопроєкт щодо конкурсного відбору кандидатів на посаду судді КСУ. Хоча цей законопроєкт не враховує попередню рекомендацію Венеційської комісії, експерти помітили значний прогрес.
В цілому Венеційська комісія позитивно оцінила цей законопроєкт. Та попри це, ми вважаємо, що необхідно повністю виконати її рекомендації якнайшвидше.
За 30 років Незалежності в Україні з'явилося чимало майна, яке так чи інакше пов'язане з росією чи проросійськими місцевими чиновниками. І очевидно, що за умов відкритої агресії така ситуація була просто неможливою.
Саме тому після повномасштабного вторгнення росії Україна прийняла два механізми для конфіскації активів державою. І ці механізми вже працюють!
Станом на червень 2023 року за санкційним законодавством до ВАКС передали 21 справу про конфіскацію активів, зокрема активів Олега Дерипаски, Михайла Шелкова та Володимира Євтушенкова. І це справді важливий крок.
Але час і практика показали, що наявні механізми конфіскації треба вдосконалювати. Зокрема, потрібно збільшити строки розгляду справи першою та апеляційною інстанціями та строк оскарження рішення.
Також, на жаль, в країні досі не прийнята Стратегія повернення активів та План дій з урахуванням ризиків і пріоритетів воєнного часу. Ці документи налагодили б передачу конфіскованих за кордоном активів, та й загалом сприяли би взаємодії українських та міжнародних інституцій у питанні розшуку та конфіскації проросійського майна.
І досі в нашій країні не криміналізований обхід санкцій. Якщо ж це виправити, можна буде конфіскувати активи осіб, на яких наклали санкції та які намагатимуться обійти запроваджені обмеження.
Як показало вже згадане мною вище соціологічне опитування, 79% українців наполягають, щоб усі роботи для відбудови відбувалися із застосуванням системи Prozorro, а ще 15% частково погоджуються з такою необхідністю. І цей запит геть не дивує.
Необхідність прозорих закупівель вже багато років для України є аксіомою. Але спершу значний удар ця реформа отримала під час пандемії, а потім свої негативні корективи внесла ще й війна. При цьому кількість скандалів, які стосувалися закупівель, в останні пів року лише зростала.
На щастя, влада зі свого боку відреагувала на цю проблему. Попри дозвіл уряду на початку повномасштабного вторгнення укладати прямі договори без конкурсних процедур, з жовтня 2022 року, коли Кабмін ухвалив нові правила публічних закупівель під час воєнного стану, тендери здебільшого повернулися. І, за даними Prozorro, у квітні 2023 року понад 70% закупівель (за вартістю) були вже проведені на конкурентній основі.
Чимало скандалів та перевірок стосувалися витрат на оборону. Через це, а також з урахуванням значних обсягів і закритості оборонних закупівель, Верховна Рада внесла зміни до Закону № 808-IX.
Так, з березня 2023 року замовники у секторі оборони повинні звітувати про ціни на Prozorro, а в окремих випадках – оприлюднювати частини договорів (специфікації).
Крім цього, уряд зобов'язав замовників з оборонної сфери оприлюднити договори про закупівлю в повному обсязі після припинення воєнного стану. Звісно, це зобов'язання не стосуватиметься закупівель зброї та інших конфіденційних операцій.
А ще для оборонної сфери запроваджуються конкурентні відкриті процедури вибору постачальників через Prozorro.
Таким чином, наразі зроблені кроки в напрямку відкритості у питанні закупівель, зокрема й у майбутній відбудові, проте є низка викликів, які досі лишаються дуже актуальними. Поза тим, ми поки не повністю знаємо, які ще проблеми можуть з'явитися в процесі відновлення країни.
***
Ми переконані, що розгляд усіх описаних вище питань не лише суттєво полегшить майбутню відбудову, а й підвищить рівень довіри до нашої держави як з боку міжнародних партнерів, так і наших громадян. Тут варто нагадати, що ворог зі свого боку постійно нагадує на міжнародному рівні про те, якою значною в Україні є корупція.
І післявоєнне відновлення може дати нам унікальний шанс для відновлення та покращення у всіх сферах, зокрема й у боротьбі з корупцією.
Катерина Риженко, заступниця директора з юридичних питань Transparency International Ukraine
