Закупівлі для Міноборони. Що відбувається і що далі

25 травня профільний підрозділ Міноборони оголосив низку спрощених процедур, за якими проходитимуть закупівлі продуктів харчування для Збройних сил України.

22 процедури (за кількістю областей, де постійно дислокуються українські військові частини) мали визначити контрагентів на друге півріччя поточного року. Загальна очікувана вартість за всіма процедурами склала 24,7 мільярда гривень. 

Вперше від запровадження правового режиму воєнного стану закупівлі відбулися в електронній системі Prozorro. По більшості процедур пройшли торги, попереду – укладання договорів. Подеколи учасники демонстрували реальну цінову конкуренцію.

Скільки зрештою вдасться зекономити, стане зрозуміло, коли будуть укладені договори з кваліфікованами переможцями, а це має статися вже скоро.  

Однак не все так райдужно. У процедурах здебільшого взяли участь маловідомі широкому загалу компанії, що роками годуються на контрактах з харчування (перепрошую за каламбур). Попри те, що урядовці намагалися залучити ритейл у постачання для ЗСУ, нових та відомих на ринку компаній у торгах не з'явилося.

Тож як оцінити те, що відбувається.

Переваги

Прозорість.

Одні з найбільш дороговартісних закупівель держави вийшли з тіні та з'явились у доступному для широкого загалу середовищі. Стали відомі ціни, кваліфікаційні критерії для учасників, вимоги до предмету закупівлі, а також умови договорів, що укладаються.

Така прозорість дозволяє громадянському суспільству ефективніше здійснювати контроль за тим, як витрачаються бюджеті кошти. А також це насичує учасників ринку інформацією, яка дозволяє їм краще оцінювати свій інтерес до відповідних процедур.

Використання Міноборони спрощеної закупівлі на Prozorro, згідно з чинним законодавством, не було невідворотнім і очевидним. Скористатись відповідним інструментом наразі це – право, а не обов'язок Міністерства.

Відповідальні представники Міноборони ухвалили рішення скористатися електронною системою публічних закупівель під впливом низки факторів. Серед них запит з боку громадськості, що його якісно транслювала Громадська антикорупційна рада, яка була створена нещодавно, тиск з боку народних депутатів і держорганів, зацікавлених у тому, щоб зменшилися витрати та збільшилася довіра з боку партнерів та суспільства.

Можна припустити, що після того як інструментарій Prozorro використають для послуг харчування, усі інші закупівлі тилової номенклатури Міноборони проводитиме так само в режимі "усі бачать все".

Приховування цін та умов контрактів буде вкрай важко обґрунтувати.

Нагадаю, у цій колонці не йдеться про закупівлі зброї. 

Економія коштів платників податків.

Як пересвідчуємось знову і знову, конкуренція навіть у межах суттєво звуженого кола постачальників приносить плоди. Економія в кілька мільярдів гривень була би недосяжною за умови, якби укладалися прямі договори, як це було на початку повномасштабного вторгнення.

В умовах гострого дефіциту державного бюджету така економія є не просто цифрою у звіті, але реальним чинником, що сприяє фінансовій стабільності держави, що воює. 

Кращий контроль цін у межах укладених контрактів.

Процедури, які були оголошені, містили граничні ціни на весь каталог продукції, що поставлятиметься в межах укладених контрактів. Вільно встановлювати ціни в межах продуктового "кошика" замовник за новими контрактами не зможе. Тож історія з "яйцями по 17" залишається в минулому. 

Читайте також: Міноборони нагадує зашторену з усіх боків кімнату, в якій сидить сивий волохатий звір – голова антикорради МОУ

Недоліки

Незмінність дизайну закупівлі.

Хоч тепер харчування для військових назвали товаром, а не послугою, окрім як на оформлення документів для бухгалтерського обліку це не впливає суттєво на структуру постачання.

Продукти за каталогом та їхнє довезення до місць фактичного перебування підрозділів військових частин закуповують разом. Оскільки ніхто не може знати наперед, де саме будуть підрозділи протягом наступних шести місяців, арифметично точно розрахувати логістику неможливо. 

В теорії продавець у таких випадках мав би отримати статистичні дані від замовника щодо показників відстані, які долали постачальники в попередніх періодах. Визначивши середнє значення та врахувавши стандартні відхилення, постачальник міг би з високою часткою ймовірності спрогнозувати свої видатки та, відповідно, запропонувати справедливу ціну покупцеві. 

На практиці таких даних у постачальників немає. Тож перший і найбільш очевидний бар'єр на вході у закупівлі харчування має вигляд інформаційної завіси. Обійти її до снаги лише інсайдерам – тим, хто уже має досвід та розуміння, як насправді функціонує система. 

Іншою серйозною вадою тепер уже товарної складової дизайну закупівлі є невизначеність того, що саме щоразу замовлятимуть постачальнику в заявках та які саме коригування внесе замовник, коли таку заявку виконуватимуть.

Наразі кожна військова частина замовляє товар за переліком у 409 продуктів (за винятком несезонних товарів), формуючи таким чином продуктовий набір. З огляду на значні коливання цін на окремі товари та високу інфляцію в країні в цілому, таке замовлення може бути як "в ринку", так і значно вибиватись за межі законтрактованих цін.

Дискреція на боці замовника в теорії означає, що у продавця буде відсутня можливість спрогнозувати свої видатки, рентабельність тощо.

На практиці це працює по-різному: коли небажаний постачальник заходить у закупівлі (кейс Metro Cash&Carry, які в 2016-му спробували поставляти харчування, але не змогли виконати специфічні вимоги замовника), він сповна випиває цю чашу і зрештою його витискаються і постачання. В інших випадках компанії знаходять варіанти кооперації. 

Попри невизначеність щодо товарної та логістичної складової, як бачимо, інсайдери б'ються за контракти, даючи суттєві знижки. Подекуди до рівня, коли незрозуміло, як саме постачальники збираються виконувати свої зобов'язання, якщо читати їх буквально.

Сторонньому спостерігачеві може здатися магічним, що постачальники готові виконувати контракти з низькими цінами при тому, що існує настільки високий рівень невизначеності ключових складових закупівлі. Сюди ж можна додати незрозумілі передумови для передоплати, потенційно невчасні оплати за договором, значний рівень інфляції безвідносно непередбачуваних подій і власне непередбачувані події з огляду на воєнні дії.

Насправді магії тут немає – є певні нюанси виконання контрактів, що зрештою роблять їх прибутковими для постачальників. Але про це іншим разом. 

Негативна репутаційна складова. 

Закупівлі харчування супроводжуються значним суспільним резонансом. І цей резонанс викликають не стільки мільярдні економії на аукціонах, скільки намагання заблокувати процедуру через суди, тиск на представників антикорупційної ради, які долучені до поточних закупівель. 

Управління репутацією структурного підрозділу Міноборони, який несе відповідальність за закупівлі, можна сказати, не відбувається в принципі. Кілька спроб зібрати ритейл із намаганням переконати його взяти участь у закупівлях не скидаються на реальний діалог. 

Це все відбувається на тлі новин щодо чергових підозр колишньому заступнику міністра та керівнику департаменту, яких цього разу СБУ викрила на переплатах за бронежилети та зимову форму у 2022-му. При цьому з фабули справи, яка є публічно доступною, не очевидно, що посадовці мали корупційний інтерес отримати неправомірну вигоду з таких закупівель.

Цілком імовірно, що йдеться про неналежне управління якістю в межах процесів управління закупівлями та поставками. Не виключаю, що в перші місяці війни таке управління було об'єктивно ускладнене. У будь-якому разі ніхто всерйоз не опікується захистом репутації замовника. 

Дизайн закупівлі та негативна репутація закупівельного структурного підрозділу в межах Міноборони, якщо залишатимуться в поточному вигляді, унеможливлять реальні зміни в постачанні однієї з найбільш дороговартісних та важливих для держави складових забезпечення війська. 

І не харчуванням єдиним. Подібні, хоч і дещо інші, проблеми існують у закупівлях речового майна та пально-мастильних матеріалів.

Читайте також: Як полікувати закупівлі Міноборони, та чому дорадчі органи та антикорупційні ради – це лише знеболення

Що робити?

В оборонній екосистемі має з'явитися професійний закупівельник, який матиме бажання та спроможність змінити дизайн закупівель, а також довіру ринку та суспільства. Запуск такої організації за стандартами НАТО навесні анонсував міністр оборони.

В рамках нещодавно створеного Офісу підтримки змін при Міноборони ми з командою формуємо нормативне та організаційне підґрунтя для запуску такої агенції. Фаховість, нульова толерантність до корупції та відкритість до партнерів – ті ключові цінності, які ми плануємо в неї вкласти. Ми комунікуємо з керівництвом міністерства, урядовими стейкхолдерами, структурами у межах ЗСУ, медіа та громадськими організаціями, роз'яснюючи наші прагнення та відповідні плани дій. 

Особливу увагу ми приділяємо тому, щоб створити передумови для інституційної стійкості. Йдеться про розбудову корпоративного управління та культури доброчесності. Проєктна команда розробила та передала в Міноборони проєкти Політики доброчесності Агенції та проєкт змін до Статуту Агенції, який робить можливим створення її Наглядової ради. 

В основі нашої діяльності лежить реінжиніринг процесів, які вже існують. Мета – запровадити ефективніші та сталіші процеси з управління закупівлями та поставками. Очевидно, що закупівлі мають стати більш передбачуваними та обґрунтованими. Залежно від специфіки ринку деякі контракти будуть по суті спотовими, інші ж – довгостроковими.

У будь-якому разі укладання договорів на постачання для ЗСУ має стати предметом конкуренції провідних компаній відповідних товарних ринків.

Управління забезпеченістю здійснюватимуть, плануючи поставки на підставі моніторингу того, чи наявний товар, через роботу з даними та алгоритмами, що враховуватимуть показники споживання, критичних залишків, страхових запасів тощо.

Такі підходи покликані змінити правила гри та сприяти формуванню системнішого та ефективнішого підходу до процесу забезпечення ЗСУ. Адже це дозволить не тільки покривати поточні потреби, але й планувати стратегічно. 

Функція профільного департаменту Міноборони при цьому трансформується від виконання закупівель до формування політики, тобто будуть встановлені стандарти та вимоги від усіх закупівельників оборонної екосистеми. Мова не тільки про централізовані закупівлі, що виконуватиме Агенція, але й про закупівлі, що проводять безпосередньо військові частини. Децентралізовані закупівлі так само потребують повернення до прозорості, ефективності та рівних правил гри для всіх.

Ми плануємо, що Агенцію вдасться запустити вже в третьому кварталі цього року, а укладати перші договори вона почне вже в четвертому. Ці плани прив'язані до того, коли Кабмін ухвалить постанову, яка визначить відповідне держпідприємство закупівельником за бюджетною програмою Міноборони. Цими днями міністерство саме засилає відповідний проєкт рішення зацікавленим центральним органам виконавчої влади, аби отримати погодження і потім внести на засідання уряду для ухвалення. 

Розумію, що на тлі гарячої фази війни строки виглядають надто відтермінованими в часі, і результати хотілось би бачити швидше. Водночас, судячи з усього, війна з нами надовго. Тож від того, наскільки якісно ми збудуємо систему забезпечення, залежатиме те, наскільки фінансово та емоційно здоровими ми пройдемо наш шлях до остаточної перемоги. 

Арсен Жумаділов, державний управлінець