Тест для нового директора НАБУ

На початку березня уряд призначив нового директора Національного антикорупційного бюро України. Ним став Семен Кривонос, ексголова Державної інспекції архітектури та містобудування. 

Його кандидатура ще під час конкурсу викликала багато критики, зокрема через зв’язки з посадовцями Офісу президента та майнові питання. Проте у Кривоноса ще є шанс перетворитися з об’єкта критики на дійсно незалежного директора Бюро. Зробити це він може через конкретні дії та результати роботи на посаді і їх уже зараз можна відстежувати за певними індикаторами.

1. Збереження політичної нейтральності НАБУ та протидія зовнішньому впливу

Одним із головних закидів Кривоносу є його пов’язаність із керівництвом Офісу Президента. Зокрема, дружина Кривоноса була начальником відділу забезпечення нинішнього заступника голови ОП Олексія Кулеби в час роботи останнього в КМДА.

Так само існують небезпідставні припущення про можливу залежність Кривоноса від голови ОП Андрія Єрмака з огляду на те, що останній підтримував Кривоноса на конкурсі в ДІАМ і "ліквідував усі спроби збити його кандидатуру".

У зв’язку із цим є ймовірність того, що НАБУ з часом спробують використовувати для політичних розправ, тиску на критиків влади або для відмазування своїх. Тим більше подібне вже відбувалося у роботі інших органів правопорядку.  Наприклад, так вже  використовували Державне бюро розслідувань, керівник якого пов’язаний із ще одним заступником голови ОП Олегом Татаровим.

Перетворити НАБУ на інструмент "політичної розправи" в короткій перспективі не вийде, адже директор НАБУ не приймає процесуальні рішення в конкретному провадженні (за окремими винятками).

Однак за бажання він може використовувати неформальний вплив для тиску на детективів, зливати інформацію про розслідування, застосувати наявні адміністративні повноваження директора або спробувати поставити підконтрольних собі людей на керівні посади у підрозділ детективів. Будь-які натяки на подібні дії, а також "злив" існуючих проваджень, неформальні зустрічі із керівництвом ОП чи поява "політичних справ" щодо критиків влади без юридичної складової буде вказувати на провал першого критерію. 

Окрім політичного впливу на конкретні провадження, існує також загроза втрати незалежності Бюро в цілому. Для НАБУ найкраще залишатися таким собі "позасистемним" елементом, а будь-які спроби інтегрувати Бюро у владні структури чи об’єднати його з іншими органами правопорядку призведуть до втрати незалежності.

Тестом для Кривоноса стануть також і кадрові призначення. На позачерговому засіданні Кабміну Прем'єр-міністр Денис Шмигаль раптом став закликати Кривоноса призначити собі заступниками двох інших фіналістів конкурсу: Сергія Гупяка з ДБР та Романа Осипчука, який очолює управління внутрішньої контролю НАБУ. Не оцінюючи цих кандидатів, такі заклики з боку очільника уряду видаються недоречними та схожими на спробу тиску на нового директора Бюро.  

Закон України "Про НАБУ" передбачає, що Директор самостійно визначає кількість заступників та призначає їх на посади. Жодного подання, заклику чи рекомендації від уряду він не потребує. При цьому закон не передбачає проведення обов’язкового відкритого конкурсу. Але було б хорошим знаком, якби Кривонос проводив такі призначення через відкриті конкурсні процедури із залученням громадськості.

2. Невтручання у справи та збереження таємниці досудових розслідувань

Не менш важливою за незалежність інституції є незалежність детективів Бюро. Кривонос не повинен втручатися у розслідування і приймати рішення замість детективів. 

Звичайно, на практиці Директор бере участь, а іноді навіть ініціює оперативні наради щодо стану досудового розслідування, а за посадою йому надається доступ до державної таємниці усіх ступенів секретності. Це логічно, адже за законом саме Директор несе відповідальність за діяльність НАБУ, зокрема законність здійснюваних оперативно-розшукових заходів, досудового розслідування, додержання прав і свобод осіб. Однак у таких випадках конкретні детективи чи прокурори мають надавати дозвіл на розголошення відомостей розслідування і лише вони можуть визначати їх обсяг. При цьому будь-який позапроцесуальний чи неформальний вплив з боку Директора, чи його заступників на детективів має бути виключений.

Своєю чергою детективам треба ретельніше ставитися до дотримання таємниці досудового розслідування та контролювати будь-які слабкі місця, через які потенційно можливий витік інформації. Адже в минулому уже були випадки анонсу підозр або виїзду фігурантів за кордон напередодні отримання повідомлень про підозру.

3. Довіра колективу

На першій зустрічі із працівниками НАБУ Кривонос заявив: "основним завданням, яке я ставлю перед собою, є збереження досягнень і незалежності колективу, а також підвищення ефективності роботи". Поки це лише слова і дуже важливо, щоб вони не розійшлися із ділом.

Для новообраного керівника важливо завоювати довіру колективу та показати своє лідерство. Без цього ефективна робота неможлива. Зокрема, Кривоносу потрібно брати на себе удари при зовнішніх атаках на орган. А ще не приписувати всі перемоги Бюро виключено собі та не перебирати на себе роль речника по усіх резонансних затриманнях чи підозрах.

Важливо також, щоб Кривонос дотримувався політики "відкритих дверей", коли працівники можуть безперешкодно потрапити до кабінету директора і відверто говорити про внутрішні проблеми. У першу чергу, саме від своїх працівників керівник повинен отримувати інформацію. Внутрішня та публічна комунікація Кривоноса не має перетворитися на комунікацію політика-популіста. Для цього йому надважливо не оточити себе людьми, які створюватимуть тільки "теплу ванну".

4. Збереження професійних та доброчесних працівників

З попереднім критерієм також тісно пов’язана здатність Кривоноса зберегти професіоналів всередині НАБУ. Як показав конкурс на директора НАБУ, далеко не всі працівники Бюро є доброчесними та професійними. 

Водночас критична маса принципових професіоналів в НАБУ поки що зберігається. Але якщо такі працівники не довірятимуть керівництву, вони з часом просто втратять мотивацію. А якщо до цього додадуться підкилимні ігри, постійні заохочення тих, хто звик  "вислужуватися" перед керівництвом, а також впровадження "палкових" KPI, то нормальні детективи просто підуть із Бюро. 

Водночас, спроби "чисток" незгодних чи "не зручних" детективів через внутрішні процедури стануть негативним сигналом.

5. Збільшення штату

Під час конкурсу практично кожний кандидат говорив про необхідність збільшити штат НАБУ. Серед аргументів називалося те, що частина працівників виконує завдання по обороні країни від агресії, а також необхідність підготуватися до протидії корупції під час майбутньої відбудови.

На своїй першій зустрічі з послами країн G7 та ЄС Кривонос теж згадав про недостатню кількість оперативно-технічного персоналу та детективів і заявив, що для підвищення ефективності розслідувань необхідно збільшити штат на 300 співробітників. Це свідчить про розуміння проблеми новим директором, хоча навряд він встиг провести внутрішній аналіз стану справ за такий короткий період часу, тому говорити про конкретну цифру видається зарано.

Наразі у Бюро працює близько 240 детективів при загальній штатній чисельності у 700 осіб. Потрібно проаналізувати, чи взагалі ефективною є структура, при якій  більше половини працівників не займаються розслідуванням справ?

При цьому погоджуюся,  що збільшувати організаційну спроможність та ефективність роботи НАБУ варто не тільки шляхом набору нових детективів, а й інших працівників. До прикладу, значну частину робочого часу детективи витрачають на просту технічну роботу (копіювання-друкування матеріалів, опис, підшивка справ тощо). Таку роботу могли б виконувати молодші юрист, навіть без попередньої роботи в органах правопорядку, але з вимогами щодо необхідного рівня знань, мотивації та відсутністю "корупційного" досвіду всередині системи.

Для цього потрібні нормативні зміни. Але це не тільки дозволить вивільнити час детективів для проведення реальної слідчої роботи, а й допоможе сформувати кадровий резерв для майбутнього. При цьому нижчий, у порівнянні з детективами, рівень оплати праці для молодших юристів дозволить ефективніше управляти фінансовими ресурсами Бюро.

6. Забезпечення незалежної "прослушки" для НАБУ 

Можливість самостійного прослуховування фігурантів корупційних розслідувань обговорювалася чи не з перших днів роботи НАБУ. Адже незалежна "прослушка" значно зменшує ризики витоку інформації про розслідування.

Саме через відсутність цього права у 2017 році було зірвано спецоперацію НАБУ під прикриттям щодо корупції в Державній міграційній службі. Тоді працівники СБУ розкрили фігуранту інформацію, яку вони дізналися під час прослуховування в рамках розслідувань НАБУ, а також завербували цю особу для відкриття кримінальних проваджень стосовно детективів.

Закон, який надав НАБУ право проводити автономне прослуховування, набрав чинності ще у жовтні 2019 року. Однак до цього часу він не запрацював через низку причин, головними з яких є фактичне блокування процесу з боку Служби безпеки України та брак фінансування на необхідне обладнання. Завершення цього процесу стане одним з найбільших викликів для директора.

7. Підтримка створення окремої експертної установи для розслідувань НАБУ 

До проблем варто віднести відсутність окремої незалежної (як від НАБУ, так і від інших державних органів) експертної установи, яка б забезпечувала проведення необхідних експертиз у справах, підслідних НАБУ. Її поява дозволить не тільки уникнути ризику впливу на проведення експертних досліджень, а й значно скоротить час топкорпційних розслідувань.

Про причини та актуальність цієї проблеми можна говорити довго, але наведу всього декілька яскравих прикладів:

• тиск на експертів у справах "рюкзаків Авакова" та Насірова;
• підкуп експертів у так званій "справі Татарова", де йшлося про можливий хабар керівнику експертної установи МВС, щоб він організував експертизу, яка мала "поховати" кримінальне провадження по розкраданню коштів під час будівництва "Укрбудом" квартир для Нацгвардії;
• у нещодавно оприлюднених матеріалах розслідування щодо чинного нардепа Ісаєнка фігуранти обговорювали, як одна із місцевих прокуратур замовить правильні експертизи в Інституті держави і права, які допоможуть закрити провадження.

Обов’язок створення незалежної експертної установи передбачений також міжнародними зобов’язаннями нашої держави. У меморандумі України з МВФ від листопада 2021 року зазначалося про заходи, які б дозволили НАБУ отримати доступ до компетентних, незалежних та швидких судових експертиз. Однак цього досі не зроблено.

А у звіті Організації економічного співробітництва та розвитку щодо моніторингу виконання Україною Стамбульського плану дій по боротьбі з корупцією вказується, що відсутність незалежної експертизи є важливим недоліком для незалежних та ефективних розслідувань НАБУ.

8. Ефективна координація та взаємодія із САП 

НАБУ як орган досудового розслідування працює у взаємодії зі Спеціалізованою антикорупційною прокуратурою, яка забезпечує належне процесуальне керівництво у провадженнях, підслідних детективам. Без координації спільної роботи проведення ефективних розслідувань стане неможливим. Це ж саме стосується і зовнішньої комунікації про результати розслідувань, яка попередньо узгоджується НАБУ та САП на основі Єдиних принципів зовнішньої комунікації.

На сьогодні актуальним є питання розширення автономії САП в системі органів прокуратури. Підтримка законодавчих змін із цього питання буде ще одним маркером для нового директора НАБУ. Адже саме Директор представляє НАБУ у відносинах з іншими державними органами та погоджує зауваження/рекомендації від імені Бюро щодо подібних законодавчих змін.

9. Відкритість для демократичного цивільного контролю

Кривонос прийшов на посаду директора НАБУ із серйозним вотумом недовіри у значної частини суспільства. Налагодження нормальних відносин із громадянським суспільством та журналістами-розслідувачами точно стане викликом для Кривоноса. Подолати його можна виключно через відкритість роботи, а також конкретні результати та успішні розслідування. 

Крім того, при НАБУ створено Раду громадського контролю (РГК) як незалежний цивільний орган для контролю за діяльністю Бюро. Члени РГК входять до конкурсних та дисциплінарної комісій, а також сприяють отриманню Директором об’єктивних відомостей щодо громадської оцінки результатів роботи НАБУ.

Також Рада надає висновки на Звіти Національного бюро, які згодом можуть враховуватися під час проведення аудиту діяльності НАБУ.

10. Сприяння проведенню незалежного аудиту ефективності діяльності НАБУ

До речі, про сам аудит. Попри те, що закон передбачає проведення щорічного зовнішнього аудиту НАБУ, за 7 років існування Бюро він так і не був проведений.

У перші роки роботи НАБУ влада демонструвала неспроможність обрати трьох аудиторів з-поміж незалежних, авторитетних та шанованих експертів зі значним міжнародним досвідом. Натомість намагалася призначити підконтрольних аудиторів. Наприклад, комерційного консультанта російських олігархів Найджела Брауна. 

На сьогодні аудит має проводити комісія з трьох осіб, які призначаються Кабміном на підставі пропозицій міжнародних організацій, що надають Україні технічну допомогу у сфері запобігання і протидії корупції. При цьому призначити незалежних аудиторів мало.

Потрібно також забезпечити їх усіма необхідними ресурсами для проведення аудиту та не перешкоджати їхній роботі. А сам аудит має проводитися за чіткою методологією із наперед визначеними принципами та критеріями.

Наразі існують все ті ж питання: чи здатний Кабмін призначити аудиторів, яких рекомендують міжнародні організації, та чи сприятиме Кривонос проведенню такого аудиту? Адже висновок про неефективність діяльності НАБУ або неналежне виконання обов’язків Директором є підставою для його звільнення.

***

Відстеження прогресу по цих індикаторах допоможе зробити висновки про нового керівника НАБУ.  Хоча до прозорості процедури конкурсу питань було мінімум, адже всі співбесіди транслювалися онлайн і кожен мав можливість оцінити як доброчесність кандидатів, так і рівень їх професійної компетентності. 

З іншого боку конкурс продемонстрував, що міжнародні експерти та їхнє переважне право голосу не здатні зі 100% гарантією забезпечити результат, який би більшістю сприймався як об’єктивний. І тепер Кривоносу треба довести своїми діями, що він незалежний кандидат, який здатний протистояти зовнішньому тиску та посилити, а не розвалити, ключовий антикорупційний орган. 

Вадим Валько