Продовження парламентської реформи: як поліпшити взаємодію парламенту й уряду

Інституційно міцний та незалежний парламент, його злагоджена робота з іншими гілками влади та ефективні інструменти парламентського нагляду – запорука сталого демократичного розвитку країни та поліпшення життя кожного громадянина. 

Саме тому постійне вдосконалення роботи Верховної Ради України (ВРУ) є нашим пріоритетним завданням, а парламентська реформа має тривати навіть попри воєнні виклики.

Комплексні зміни в роботі ВРУ дозволяють зміцнити її інституційні спроможності, що допомагає краще реагувати та долати кризові ситуації. Така реформа поліпшує законотворчий процес, а якісні закони – це про сталість і стабільність у державі, про ефективне розв'язання суспільних проблем. 

Це також про залучення до законодавчого процесу зацікавлених осіб на всіх рівнях, що у підсумку позитивно впливає на імідж парламенту та зміцнює довіру виборців. До того ж парламентська реформа є одним із євроінтеграційних зобов’язань України.

За останні три роки багато чого вдалося досягти. Ми криміналізували "кнопкодавство", впровадили електронний документообіг у парламенті, штрафи для депутатів-прогульників, створили процедуру для боротьби з поправочним спамом, скасували депутатську недоторканність.

Однак на цих досягненнях ми не збираємося зупинятися, реформа продовжується. У сфері взаємодії Верховної Ради та Кабінету Міністрів є 6 важливих напрямів роботи для удосконалення відповідного законодавства.

1. Взаємодія уряду та парламенту у формуванні політики й законотворчості

Цей напрям покликаний розв'язати наявні проблеми щодо єдності державної політики. Наразі немає офіційно закріпленого структурування сфер державної політики, парламентська більшість та уряд недостатньо активно співпрацюють, а відсоток ухвалених законодавчих ініціатив уряду дуже низький – менш як 20% від усіх прийнятих законів. За таких умов достатньо складно реалістично спланувати законопроєктну роботу.

Як можна поліпшити ситуацію? 

По-перше, законодавчо визначити документи політики, підготовлені та затверджені урядом. Це передовсім Програма діяльності Уряду. Однак варто також дати чіткі визначення таким документам, як "зелена" та "біла" книги, стратегії, концепції тощо. Саме за ними Кабінет Міністрів має готувати планові законопроєкти.

По-друге, необхідно вдосконалити механізми співпраці парламентських та урядових структур. Для цього варто посилити взаємну комунікацію, а також надавати важливе значення урядовій експертизі законопроєктів як перед першим, так і перед другим читанням. 

Водночас ми пропонуємо до законопроєктів готувати імплементаційну карту, яка включатиме перелік заходів і підзаконних актів, необхідних для ефективного досягнення мети й бажаних наслідків від реалізації закону. 

Вважаємо доцільним й надалі зменшувати кількість постійних комітетів ВРУ та максимально узгодити їх зі сферами відповідальності міністерств. Така рекомендація є і в напрацюваннях місії Європарламенту для підвищення інституційної спроможності Верховної Ради. І 9-те поточне скликання максимально наблизилось до виконання цих рекомендацій, зменшивши кількість комітетів із 28 до 23.

По-третє, варто усунути процедурні перешкоди, щоб уряд міг ефективно вносити законопроєкти на розгляд. Надати право Кабінету Міністрів визначати статус першочерговості для окремих законодавчих ініціатив і домогтись їх пріоритетного розгляду.

І, по-четверте, нам потрібно удосконалити планування законопроєктної роботи. Для цього необхідна єдина структура державної політики. Тому ми хочемо визначити структурний підрозділ Апарату ВРУ, який би готував звіти про виконання плану, узагальнював статистику законотворчого процесу та регулярного оприлюднював цю інформацію на сайті Верховної Ради для відома всіх комітетів і громадськості. Це б зокрема сприяло відкритості та прозорості інститутів влади. 

2. Пріоритетний розгляд євроінтеграційних законопроєктів

Усі гілки української влади визначили євроінтеграцію найпершим пріоритетом. Тому ми посилюємо інституційні спроможності ВРУ, аби реалізувати стратегічний курс держави на повноправне членство у ЄС. Щоб ухвалити євроінтеграційні закони, необхідно запровадити чітке планування, спеціальні процедури розгляду та якісні експертизи на відповідність.

Тому ми пропонуємо доповнити Регламент нормами про спеціальну процедуру розгляду євроінтеграційних законопроєктів. Якщо проєкти відповідають встановленим критеріям – визначені як євроінтеграційні, мають таблицю відповідності положенням акту ЄС та позитивні висновки уряду, головного та євроінтеграційного комітетів парламенту, а також під час юридичної експертизи Апарату ВРУ не висловлено зауважень – то не потребують включення до порядку денного сесії та можуть прийматися в цілому під час першого читання. 

Суттєвого оновлення потребує й Закон про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу. Необхідно встановити пріоритетні сфери адаптації, чітко розпланувати наближення національного законодавства до права ЄС, а також посилити координацію та парламентський контроль за Кабінетом Міністрів у частині євроінтеграції.

3. Моніторинг та оцінка реалізації законів

На сьогодні уряд не проводить комплексного аналізу виконання законів, а парламентські комітети не мають ні обов’язку, ні спроможності систематично аналізувати реалізацію ухвалених законів. Це заважає нам всеохопно оцінити вплив законодавства на життя наших громадян та унеможливлює динамічне покращення законів на основі здобутого досвіду під час їхнього регулярного перегляду.

Тож у межах ефективного парламентського контролю ми пропонуємо запровадити систематичну оцінку реалізації законів з боку директоратів міністерств у процесі формування політики. 

Міністерства мають готувати відповідні моніторингові звіти, на основі яких комітети ВРУ зможуть здійснювати післязаконодавчий контроль. Такий контроль дозволяє парламенту з’ясувати, як імплементуються ухвалені закони та чи стали вони розв'язанням суспільних проблем, чи задовольняють потреби держави й виборців.

4. Парламентський контроль за виконавчою владою

Відповідно до Основного Закону України Кабінет Міністрів є відповідальним перед Верховною Радою, підконтрольний і підзвітний їй у межах, передбачених Конституцією. Попри існування чіткої конституційної підстави, законодавство не визначає чіткої процедури та порядку реалізації парламентського контролю за виконавчою владою. 

У зв’язку з цим ми хочемо розширити та поглибити практики здійснення такого контролю. Наприклад, зобов’язати Кабінет Міністрів завчасно до "години запитань до уряду" інформувати парламент про стан справ у визначених сферах політики. Також ми прихильно ставимося до ідеї, щоб опозиція мала гарантований час для власних питань у "годину запитань до уряду". 

Окрім цього, допоміжним у реалізації парламентського контролю може стати річний робочий план нагляду за виконавчою владою в межах кожного комітету ВРУ. І наостанок, важливо посилити роль Верховної Ради у питаннях затвердження кандидатів на високі державні посади, тому парламентський Регламент і відповідні закони необхідно привести у відповідність до Конституції якомога швидше.

5. Парламентський контроль у сфері публічних фінансів

Інструменти, що нині є в арсеналі Верховної Ради, не дозволяють їй всеохопно здійснювати конституційні повноваження у бюджетній сфері. Тому, щоб зміцнити її інституційну спроможність, доцільно створити Парламентський бюджетний офіс, який здійснюватиме аналіз, моніторинг, оцінку та моделювання наслідків державної політики, державного боргу та його стійкості, поточного стану фіскальної політики та бюджету, фінансово-економічного впливу внесених законопроєктів, а також макроекономічне прогнозування у середньо- та довгостроковій перспективі.

Нагальна потреба також у підвищенні ефективності роботи Рахункової палати як операційно, функціонально та фінансово незалежного органу на основі міжнародних стандартів і кращих світових практик. Для цього потрібно надати їй повноваження перевіряти не лише кошти державного бюджету, а й проводити аудит усіх публічних фінансів, зокрема місцевих бюджетів, суб’єктів господарювання державного та комунального сектору, міжнародної фінансової, гуманітарної та технічної допомоги, Нацбанку.

Також украй важливо запровадити аудиторський висновок про консолідовану фінансову звітність уряду за кожен попередній рік, а також інститут аудиторів, гарантувавши їм незалежну діяльність та убезпечивши від необґрунтованого кримінального переслідування.

Організація аудиторської роботи має починатися з фінансового аудиту, що забезпечує впевненість у правильності та повноті використаних даних, до аудиту відповідності, що дає відповідь на питання виконання встановлених вимог та чинних нормативів, і лише потім – проведення аудиту діяльності для встановлення економічності, продуктивності та ефективності проведеної діяльності. 

Треба відмовитися від закріплення на постійній основі членів Рахункової палати за напрямами та об'єктами контролю та проводити панорамні аудити сфер діяльності та ефективності державного управління, а не галузеві "ревізії" з мінімальною системною користю для стратегічного управління державою.

6. Усунення недоліків конституційної конструкції владного трикутника

У Конституції України, на жаль, закладені інституційні вади у взаємовідносинах парламенту, уряду та президента. І одним із ключових недоліків є відсутність координаційного центру виконавчої влади. Ні президент, ні прем’єр-міністр за чинною конституційною моделлю не можуть забезпечити ефективну роботу уряду, оскільки не мають повноважень навіть звільнити неефективного міністра.

Венеційська комісія та українські експерти неодноразово критикували норми про коаліцію депутатських фракцій, обсяг і нечіткість повноважень президента у сфері виконавчої влади, спосіб формування уряду, його спроможність ефективно формувати політику та координувати виконавчу владу, невизначеність поняття "інші центральні органи виконавчої влади", обсяг парламентського контролю.

Водночас ми розуміємо, що зміни до Конституції потребують широкого політичного консенсусу. А отже, ми маємо забезпечити відкритий та інклюзивний процес їхньої підготовки й обговорення за участю представників парламентських фракцій, Президента та уряду, а також відомих науковців, експертів й лідерів громадської думки у сфері конституційного права.

Реалізувати представлені напрацювання за всіма напрямами буде непростим, але посильним завданням. І я вірю, що парламентська реформа продовжиться попри всі виклики та досягне своєї головної мети – поліпшення якості законів в інтересах України та кожного її громадянина.

Павло Фролов, народний депутат України, фракція "Слуга народу"