Як Захід може допомогти Києву

Проект Стокгольмского центра восточноевропейских исследований Шведского института международных отношений

За последние месяцы было опубликовано множество статей и докладов, посвященных одному или нескольким аспектам сопротивления украинцев российской агрессии и перспективам восстановления Украины, а также её европейской интеграции. 

В этих исследованиях были намечены различные пути и инструменты, с помощью которых Запад мог бы поддержать Украину в ее защите и возрождении. 

Далее рассмотрены некоторые из этих предложений. А также изложена классификация механизмов, посредством которых возможно предоставить Украине помощь в военном и гражданском плане. В качестве критериев классификации взята необходимость их ускорения (интенсификации), приспособления (модификации) и обновления (инновации). 

К слову, некоторые из упомянутых ниже предложений применимы также к Молдове и Грузии. Эти два государства сегодня находятся в состоянии замороженного конфликта с Россией и однажды могут пережить то же, что выпало на долю Украины.

Три стратегии поддержки: интенсификация, модификация, инновация

Стратегия 1: интенсификация 

Наиболее простой подход к поддержке Украины заключается в более быстром и тщательном использовании уже действующих договоров, программ и форматов, которые в их нынешней форме подходят для повышения устойчивости страны.

Это означает ускорение или продление, среди прочего, таких проектов, как:

• Сотрудничество НАТО с Украиной в рамках Программы расширенных возможностей (EOP), Комиссии НАТО – Украина (NUC), Комплексного пакета помощи (CAP), Платформы по противодействию гибридной войне, Совместной рабочей группы по оборонно-техническому сотрудничеству и так далее.
• Поставка оружия 50 странами-членами Консультативной группы ("Раммштайн") для обороны Украины и координация этой помощи.
• Реализация Соглашения об ассоциации между ЕС и Украиной (СА), в том числе углубленная и всеобъемлющая зона свободной торговли. 
• Интеграция существенной бюджетной поддержки Украины в финансовое планирование Евросоюза и его стран-членов с целью обеспечить функционирование украинского государства до тех пор, пока оно вновь не станет самодостаточным.
• Включение Украины в программу ЕС "Зеленый курс" для построения не только более экологичной, но и более энергетически самодостаточной экономики и общества.
• Повышение устойчивости со стороны международных организаций, полноправным участником которых является Украина, таких как ООН и ее подорганизации, различные МФИ, Совет Европы, ОБСЕ и другие.

Например, Соглашение об ассоциации Украины с ЕС даже без изменений является эффективным инструментом поддержки и интеграции Украины. Оно выходит за рамки так називаемих Европейских соглашений, заключенных в 1990-х годах с государствами Восточно-Центральной Европы, и Соглашений о стабилизации и ассоциации с западно-балканскими странами, подписанных в 2001–2015 годах.

В то время как последние договоры с самого начала содержали перспективу членства в ЕС, Соглашение об ассоциации Украины 2014 года не включает такого обещания. Киев ждал подобной однозначной перспективы до июня 2022 года.

Тем не менее, Соглашения об ассоциации Украины, Грузии и Молдовы уже с 2014 года являются более комплексными и эффективными инструментами европеизации, чем более старые соглашения об ассоциации ЕС. 

Новые Соглашения об ассоциации 2014 года способны глубоко интегрировать Ассоциативную тройку в Европейское экономическое пространство и подготовить эти три страны к вступлению в Союз.

Таким образом, ЕС, его государства-члены и Киев должны максимально интенсифицировать реализацию Соглашения об ассоциации, а также других уже существующих программ сотрудничества и интеграции между ними.

Интенсификация имеющегося сотрудничества является относительно простым способом помочь Украине. Однако этого будет недостаточно, чтобы держать достойный ответ на принципиально новые вызовы и надвигающиеся угрозы в Восточной Европе.

Стратегия 2: модификация 

Эта стратегия означает существенную адаптацию или перезагрузку существующих, но устаревших алгоритмов, программ или проектов. Цель – сделать их подходящими для Украины в радикально иных – после 24 февраля 2022 года – условиях . Среди прочего это может означать следующее: 

• Расширение действующего режима западных санкций, которые затронут более широкий круг частных и коллективных системных акторов внутри России, а также более широкий круг нероссийских компаний, поставляющих Москве военные и другие критически важные технологии или услуги. 
• Введение поэтапной процедуры вступления в ЕС для Ассоциативного трио, то есть постепенное включение трех стран в подразделения, органы, нормативно-правовую базу, отраслевые соглашения и специальные программы ЕС до окончательного перехода трио к полноправному членству. 
• Добавление к программе ЕС "Восточное партнерство" подпрограммы о безопасности, которая предложила бы Ассоциативной тройке индивидуальную помощь Запада для каждой из трех стран в борьбе с военными и гибридными угрозами со стороны России.  
• Институционализация постоянной рабочей группы по Украине в рамках нового Европейского политического сообщества, которая будет постоянно работать над решением российского кризиса как наиболее срочного вопроса безопасности Европы.
• Перезапуск адаптированных версий старых двух- и многосторонних западных программ поддержки реформ и технической помощи Украине в различных областях, таких как безопасность, экономика, управление, децентрализация, СМИ, гражданское общество, образование и так далее. 

Решительная интенсификация и модификация существующих западных организаций, программ и политики в отношении Украины может в значительной степени удовлетворить некоторые из текущих потребностей Киева.

Тем не менее, чрезвычайные новые обстоятельства Украины и их последствия для всего европейского проекта, а также институциональная и доктринальная инерция существующих программ означают, что их ускорение и адаптация будут недостаточными.

Необходимы совершенно новые инструменты для того, чтобы качественно повлиять на способность Киева быть успешным как в текущей войне, так и в последующем возрождении. 

Стратегия 3: инновации 

В рамках этой стратегии создаются новые форматы международного сотрудничества и интеграции. Их цель – отвечать на специфические вызовы, возникающие в ходе борьбы украинцев против российской агрессии, и на потребность восстановливать свою страну.

Перечисленные ниже новые подходы являются актуальными темами в экспертном сообществе и уже обсуждались на различных международных форумах: 

• Коллективный многосторонний план восстановления Украины, напоминающий американскую послевоенную Европейскую программу восстановления ("План Маршалла"). В нем, кроме национальных правительств, должны быть задействованы различные донорские организации, включая МВФ, Всемирный банк, ЕС, национальные агентства развития, частные фонды и так далее.
• Совместный центр координации иностранной помощи. Данная идея прозвучала ещё весной в докладе лондонского Центра исследований экономической политики.
  Упомянутый центр функционирует как механизм согласования, аудита и клиринга для международных, национальных и неправительственных доноров, готовых объединить свои старания по поддержке Украины в ее восстановлении.
• Совместные западные гарантии безопасности от коалиции стран, желающих предоставить такие заверения для Украины, которые значительно превосходят коллективные, но неэффективные обещания, ранее предоставленные Украине в рамках ООН, ДНЯО и ОБСЕ.
• Фонд страхования от политических рисков для обеспечения прямых инвестиций в Украину иностранных и местных инвесторов от ущерба, связанного с войной, либо через соответствующее подразделение Всемирного банка (MIGA), либо в рамках другого существующего или специально созданного нового учреждения.
• Танковая инициатива ЕС. Речь идет о совместной поставке боевых танков "Леопард-2" в Украину из различных европейских стран и обеспечении их ремонта, а также сервисного обслуживания, как предлагается в докладе по этому вопросу берлинского офиса Европейского совета по внешним отношениям (ECFR).

Это неполный список возможных инноваций, который показывает, в каком направлении могли бы развиваться новые идеи. Инициирование каждого из этих и подобных инновационных проектов – даже в большей степени, чем в случае интенсификации или модификации старых программ – потребует значительной политической воли и умения, чтобы они в конечном итоге осуществились. 

Вопросы реализации и расстановки приоритетов

Обеспечение устойчивого государственного и частного финансирования

Двумя наиболее сложными задачами сотрудничества Украины с иностранными партнерами на ближайшие годы будут: 

• (a) обеспечить достаточную общественную поддержку Запада для поддержания и увеличения крупномасштабной военной, гуманитарной и экономической помощи Украине;
• (b) привлечь как можно больше частных предприятий и других неправительственных организаций к возрождению Украины, несмотря на сохраняющиеся высокие риски безопасности. 

Для решения первой задачи публичная коммуникация как украинского, так и западных правительств по поводу войны России должна лучше объяснить цели и полезность помощи, предоставляемой Киеву.

Доминирующие в настоящее время "идеалистические" аргументы о важности европейской и общечеловеческой солидарности, сочувствия и ценностей, таких как самоопределение, свобода и демократия, по-прежнему актуальны и заслуживают упоминания. Однако они должны быть дополнены "реалистичными" аргументами о различных неукраинских индивидуальных, национальных и транснациональных интересах, которые удовлетворяются благодаря тому, что Запад продолжает поддерживать Киев. 

Сюда входят общие положительные последствия помощи Украине для укрепления доверия к международному праву, организациям и безопасности во всем мире.Речь также о более конкретных выгодах от помощи Запада Киеву, например, стабилизирующее влияние на режим нераспространения ядерного оружия, логика которого пошатнулась, с тех пор как Россия в 2014 году как официальное ядерное государство напала на Украину как официальное неядерное государство.

Необходимо подробно описать высокие издержки и различные серьезные последствия, которые могут иметь место в том случае, если не исправить ситуацию в Украине. 

Для решения второй задачи правительствам Украины и Запада необходимо вложить значительные средства в механизмы защиты иностранных и украинских прямых инвестиций от различных превратностей войны.

Это означает, в частности, постоянные поставки в Украину оборонительного – например, зенитного – оружия, постоянную поддержку укрепления украинских силовых структур, а также создание бесплатного страхования прямых инвестиций от политических рисков. Кроме того, потребуются и другие – отчасти чисто украинские – меры для помощи иностранным инвесторам и некоммерческим организациям, готовым работать в Украине. 

Вклад Киева в содействие возрождению Украины

Необходимо радикально улучшить физическую и правовую инфраструктуру для въезда и функционирования иностранных коммерческих и некоммерческих структур. Например, нужно будет обновить систему наземного транспорта между Украиной и ЕС, чтобы в отсутствие воздушного сообщения обеспечить более быстрое и легкое перемещение людей и товаров с запада на восток и наоборот.

Не менее важную роль играет доступ к интернету и его покрытие по всей стране. Инвесторы и другие иностранные организации должны быть обеспечены стабильным снабжением электроэнергией, водой и отоплением. Или им необходимо оказать поддержку, чтобы они могли обеспечить себя сами. 

Правовая и деловая среда для иностранцев, готовых инвестировать в Украину или переехать в нее, нуждается в изменениях, чтобы Украина поднялась, например, в рейтинге "Легкость ведения бизнеса". Верховенство закона и государственные услуги в Украине все еще несовершенны и подвержены коррупции; предложений по решению этой проблемы множество.

Менее известным препятствием для иностранного бизнеса в Украине являются неформальные региональные или отраслевые монополии или олигополии, которые завистливо защищают рынки от внешней конкуренции с помощью различных средств. 

Введение ЕС механизма защиты для украинских беженцев, иммигрирующих в Союз с марта 2022 года, должно быть повторено зеркальным украинским законом, либерализующим поселение иностранцев в Украине.

Новые правила должны позволить гражданам ЕС и других дружественных стран легко и быстро получать долгосрочные разрешения на проживание, работу, торговлю, покупку недвижимости и учебу в Украине. Большая украинская диаспора за рубежом уже три десятилетия требует принятия украинского закона, разрешающего двойное гражданство.

Увязка координации помощи, интеграции ЕС и децентрализации

Подобные украинские меры должны осуществляться совместно с различными западными мерами по интенсификации, модификации и инновации.

Синергетическая стратегия может, например, представлять собой сочетание реализации Украиной Соглашения об ассоциации с ЕС, поэтапной процедуры вступления в ЕС для европейской интеграции Ассоциативной тройки и деятельности центра по координации международной поддержки возрождения Украины.

ЕС и другие проукраинские акторы могут, в сотрудничестве с Киевом и местными общинами Украины, использовать комбинацию старых, адаптированных и новых иностранных, украинских и смешанных инструментов. Все это для того, чтобы украинское восстановление привело к всеобъемлющей европеизации, а не к реставрации постсоветского государства.

Эти и другие поддерживаемые из-за рубежа инициативы должны на всех этапах максимально вовлекать представителей украинского государства, деловых кругов и гражданского общества.

В связи с последним, необходимо как можно скорее создать – возможно, еще не до конца определенный – международный офис, который объединит различные существующие зарождающиеся украинские и западные инициативы, может опираться на существующий координационный механизм G7 в Киеве и сможет немедленно начать продвижение деятельности иностранных доноров в Украине. Такой центр координации помощи должен иметь постоянный офис в Брюсселе, учитывая выраженное Киевом желание как можно скорее присоединиться к Союзу (и НАТО). 

Центр должен стать умелым объединителем гуманитарной помощи и поддержки развития от иностранных доноров. В Киеве он может согласовать поток гражданской финансовой поддержки с целью интеграции Украины в Союз.

Центр в тесном контакте с украинским правительством может играть координирующую роль в той степени, в какой потенциальные страны-доноры и организации – государственные или частные – готовы принять такую помощь. 

Хотя ни Киев, ни Большая семерка не смогут полностью контролировать все правительственные и неправительственные инициативы по поддержке, они могут попытаться сделать так, чтобы вовлеченные доноры как можно больше знали о программах и опыте друг друга. Координационный центр должен отслеживать, объединять и предавать гласности как можно больше подобных мероприятий.

Цели и преимущества такой координации, наблюдения и документирования будут многообразны. Они включают в себя: 

• облегчение прямого взаимодействия между иностранными и украинскими акторами, 
• предотвращение коррупции посредством межорганизационной коммуникации, 
• избежание дублирования программ, 
• увязка деятельности по оказанию гуманитарной помощи с программами социально-экономического развития, 
• максимизация взаимодействия между инициативами из разных источников на местах,
• содействие государственно-частному партнерству,
• включение деятельности доноров в процесс реализации СА, а также в процесс вступления Украины в ЕС.

Особенно важными посредническими задачами для такого координационного центра будет согласование амбиций государственных и частных иностранных доноров с собственными планами Украины по восстановлению.

Частичной моделью такой содействующей роли координационного центра в Украине является киевский так называемый "Дом децентрализации". Он был создан в рамках финансируемой ЕС программы U–LEAD (Украина – расширение прав и возможностей местного населения, подотчетность и развитие) на 2016-2021 годы.

В то время как офис U–LEAD в основном руководил собственными региональными проектами по всей стране, "Дом децентрализации" был также принимающей стороной для других донорских организаций в этой области. Он также находился в тесном контакте с Министерством громад и территориального развития Украины.

"Дом децентрализации" функционировал как координационный центр для большинства зарубежных мероприятий, направленных на поддержку украинских коммунальных реформ. 

Координационный центр помощи мог бы – в намного более широком масштабе – также играть такую экуменическую роль.

Например, поддерживать и связывать друг с другом заинтересованные государственные и частные донорские организации, предоставлять бесплатные офисные помещения в одном здании, доступ к украинскому правительству, проводить регулярные межорганизационные консультации, специализированное обучение сотрудников доноров, а также организовывать конференции, публиковать общие информационные бюллетени, создавать общие веб-ресурсы и так далее с привлечением всех заинтересованных доноров.

В целом, эти и другие инициативы Запада должны опираться на общий положительный опыт реформы децентрализации в Украине с 2014 года. А также на впечатляющие результаты передачи Киевом значительных ресурсов, прерогатив и ответственности на муниципальный уровень.

Вместо того, чтобы способствовать централизованному распределению финансовых средств, западная помощь Украине должна содействовать дальнейшей передаче полномочий по принятию и реализации решений на места.

Иностранные материальные и нематериальные средства могут способствовать деконцентрации власти, институциональной автономии локальных акторов, а также прямым связям украинских организаций с партнерами за рубежом.

Это может касаться не только институтов местного самоуправления, но и образовательных, культурных, научных, медицинских, гражданских, деловых, художественных и других организаций, заинтересованных в международном сотрудничестве.

Почему восстановить лучше – это действительно лучше

До сих пор помощь Запада Украине по своей стратегической формулировке, материальному содержанию и общественному восприятию представляет собой спасательную операцию.

Однако планирование реконструкции с самого начала задумывалось как перспективная программа как украинцами, так и западными экспертами.

Она должна быть еще четче представлена как программа не только помощи, но и обновления ("building back better"), из которой возникнет более современная и успешная Украина. 

Придание западной поддержке Киева такого "позитивного вращения" имеет важную психологическую функцию для украинцев и иностранцев, которые принимают участие в предоставлении военной и гражданской помощи.

Помощь Запада в восстановлении и интеграции Украины должна быть организована таким образом, чтобы создать непрерывную череду быстро завершаемых "маленьких шагов".

Достижение каждого промежуточного этапа должно получать публичное признание и своевременно отмечаться, чтобы подарить украинцам и их западным союзникам ощущение стабильного прогресса. Речь, например, о таких шагах, как присоединение к подинституту или механизму ЕС, завершение физического или виртуального проекта, начало работы новой службы или компании и так далее.

По психологическим и практическим причинам будущее украинское сотрудничество с Западом должно также более активно, чем до сих пор, осуществляться в обоих направлениях.

Западные правительства и неправительственные акторы должны в своих собственных интересах более активно и публично использовать своеобразный новый опыт и знания, накопленные украинскими людьми и институтами до и во время нынешней войны.

Это касается, прежде всего (но не только) проведения и отражения военных и гибридных операций в контексте вооруженного конфликта с агрессивным противником.

В гражданском секторе Украина также может поделиться ценным опытом успешной цифровизации, либерализации и децентрализации своего государства, гражданского общества и экономики.

Предоставление украинской помощи иностранным государствам, включая Молдову и Грузию, а также НПО, и ее видимость повысят как гордость украинцев за достижения сражающегося народа, так и симпатию Запада к ним.   

Доктрина строительства Украины заново и лучше имеет более широкие последствия для безопасности и политики за пределами Восточной Европы.

Ее реализация может продемонстрировать потенциально экспансионистским правительствам во всем мире, что иностранная агрессия не только не достигнет своих целей.

Международный ответ на нападения на уязвимые государства может даже иметь положительные последствия для стран, подвергшихся нападению.

Парадоксальным последствием агрессии будет скорее усиление, чем ослабление геополитической позиции жертвы.

Внутренняя ситуация в стране, подвергшейся нападению, частично улучшится, а не только ухудшится из-за военного нападения на нее. 

Такой сигнал будет выгоден не только украинцам.

Это также должно привести к упрочению международного порядка, успокоению небольших стран и укреплению режима нераспространения оружия массового уничтожения.

Судьба Украины должна преподать как будущим возможным агрессорам, так и их потенциальным жертвам три простых урока:

1. Не в силе правда.
2. Правила будут соблюдаться.
3. Сильные государства защищают слабых.

Таким образом, международное право и организация выграют.

В результате безопасность и доверие во всем мире повысятся, что будет в интересах каждого человека. 

Заключающие рекомендации

Следующие шесть рекомендаций обобщают выводы, сделанные выше:

1. Военная и гражданская помощь Украине должна быть представлена как вопрос не только международной солидарности, но и национальной безопасности поддерживающих стран.
   Представители национальных правительств и международных организаций должны объяснить, почему и как их поддержка делает безопаснее не только Украину, но и Европу и весь мир.
   Иностранная помощь должна быть обоснована тем, что она позволяет Киеву быть не только успешным в текущей войне, но и в последующем мире и не просто восстановить, а обновить Украину.
2. Западные военные и невоенные программы поддержки должны быть, в соответствии с текущими и будущими основными потребностями Украины, либо усилены, либо изменены, либо созданы заново.
   Эти программы должны быть ориентированы на украинский спрос, а не на доноров, должны помочь Киеву в решении его самых неотложных задач, сформулированных украинскими национальными и местными органами власти. Только потом они должны отражать политические или иные предпочтения поддерживающих государств и организаций. 
3. Не только в Восточной, но и в Западной Европе и других регионах мира многие лица, группы и институты сегодня готовы помочь Украине тем или иным образом. Для обеспечения возможности оказания такой помощи приоритетным является функционирование обороны, системы безопасности, транспорта, связи и энергетики Украины.
   Содействие быстрым и несложным внутренним и трансграничным взаимодействиям украинцев между собой и со своими зарубежными союзниками является основной задачей.
4. Модернизационное социально-экономическое восстановление Украины должно начаться немедленно, то есть уже до и независимо от окончания войны.
   Политика Запада должна выйти за рамки ситуативных решений и привести либо к более эффективному использованию уже существующих форматов, либо к адаптации уже существующих проектов, либо к запуску совершенно новых программ, направленных на решение проблем Украины, связанных с войной, оказанием помощи, стабильностью инфраструктуры и предстоящим восстановлением.
5. Гуманитарная помощь и поддержка в восстановлении Украины должны быть связаны друг с другом, а также с ее европейской интеграцией с помощью, среди прочих инструментов, центра по координации помощи, договора о безопасности, поэтапного процесса вступления в ЕС и частичного участия стран-кандидатов, включая Украину, во внутрисоюзной торговле и политике в Союзе до полного членства.
6. Политика Киева и его помощь должны способствовать децентрализованному и многостороннему взаимодействию украинцев с иностранными правительственными, неправительственными и коммерческими партнерами.
   Это может происходить через облегчение прямых контактов между местными общинами и учреждениями, страхование прямых инвестиций в Украину от политических рисков, либерализацию правил получения разрешения на проживание для иностранцев из дружественных стран, как и другие меры.

И последнее замечание о долгосрочных перспективах: неустойчивое положение украинской государственной территории в геополитической серой зоне не изменится в ближайшее время.

До тех пор, пока Украина не станет полноправным членом НАТО и ЕС, стране придется самостоятельно заботиться о своей национальной безопасности.

Россия может продолжить сейчас или возобновить позже свою агрессию. Таким образом, всеобъемлющее и современное вооружение Украины имеет не только краткосрочное и тактическое измерение. Оно необходимо не только для успешного завершения нынешнего контрнаступления, отвоевания оккупированных территорий и достижения приемлемого для Киева мирного соглашения с Москвой. 

Вооружение Украины также имеет ярко выраженное геостратегическое и долгосрочное измерение.

Киев должен быть хорошо оснащен не только до тех пор, пока продолжаются текущие боевые действия, но и в течение последующего периода между началом перемирия с Москвой и вступлением Украины в ЕС и НАТО.

Хорошее вооружение, функционирующие органы безопасности и международные гарантии необходимы не только для завершения текущей войны, но и для предотвращения следующей.

Даже после вступления в НАТО и ЕС Украина будет оставаться фронтовым государством, пока Россия продолжает питать реваншистские амбиции.

В течение многих лет или даже десятилетий для обеспечения безопасности восточной границы Европы потребуется хорошо вооруженная, международно интегрированная и социально-экономически жизнеспособная Украина.

Доктор Андреас Умланд – аналитик Стокгольмского центра восточноевропейских исследований (SCEEUS) Шведского института международных отношений (UI) и доцент кафедры политологии Национального университета "Киево-Могилянская академия".