Що чекатиме на викривачів корупції у 2023 році і не тільки?
1 січня для українців – це не лише початок нового року і день народження Степана Бандери, а й чергова річниця набуття чинності оновленого законодавства про захист викривачів корупції. Нагадаю, що відповідний закон набув сили якраз у перший день нового 2020 року, і відтоді на викривачів та їхніх захисників, у тому числі серед громадськості, чекали й нові виклики.
Тож з чим ми будемо зустрічати четвертий рік дії законів про захист викривачів в Україні? Спробуємо розібратися на різних рівнях.
Міжнародні тенденції
У 2022 році Україна стала країною-кандидатом до Європейського Союзу, а це означатиме, що у майбутньому нам треба буде імплементувати до національного законодавства європейське. Одним із таких актів якраз є знакова Директива 2019/1937 про захист осіб, які повідомляють про порушення права Європейського Союзу.
17 грудня 2022 року минув рік з кінцевого строку імплементації цієї Директиви до законодавства країн-членів ЄС. До прийняття цього документа законодавство щодо викривачів містило чимало прогалин і оновлення мало змінити ситуацію.
Директива встановлювала, що не може бути здійснено регрес у порівнянні з уже існуючим чинним національним законодавством на момент її ухвалення. Таким чином, уряди країн ЄС були не обмежені прогресивними стандартами Директиви і могли йти навіть далі, пропонуючи ще досконаліші механізми захисту викривачів.
Проте на момент торішнього дедлайну лише пʼять країн ЄС ухвалили необхідне законодавство (Данія, Швеція, Литва, Мальта, Португалія).
Шкода, однак за оцінкою Transparency International та Whistleblowing International Network, тільки вісім країн (Фінляндія, Латвія, Ірландія, Франція, Хорватія, Румунія, Греція, Кіпр) доєднались до них навіть у 2022 році. Тож виходить, що попри усі зобов’язання наразі менше половини країн ЄС – 13 із 27 – виконали Директиву за рік після кінцевого строку з моменту, коли вона мала бути імплементована.
Інші 13 країн нині перебувають на етапі законопроєктів (подекуди – регресивних). А одна країна ЄС – Угорщина – навіть не починала процес запровадження Директиви у своє національне законодавство.
Цікаво, що Європейська комісія розпочала процедури реагування на порушення проти таких держав-членів ЄС ще в січні 2022 року.
До вересня 2022 року Комісія надіслала офіційні запити до країн, які не завершили імплементацію Директиви з двомісячним терміном на відповідь. Якщо їхні відповіді виявляться незадовільними, Комісія може вирішити передати ці справи до Суду ЄС, а це вже може призвести до накладання відповідних штрафів на ці країни.
Україна поки не є членом ЄС і відповідно не зобовʼязана вже зараз впроваджувати механізми опрацювання повідомлень викривачів про порушення права ЄС. Однак у майбутньому ми маємо це зробити. І тут важливо буде не допустити тих помилок і повторення негативного досвіду з імплементації вищезгаданої Директиви.
А що відбувалось в Україні?
Нещодавно Національне агентство з питань запобігання корупції представило фінальний проєкт Державної антикорупційної програми з виконання Антикорупційної стратегії, яка за законодавством має бути прийнята у січні 2023 року.
Низка заходів, передбачених програмою, безперечно, заслуговує на схвалення. Наприклад, якщо говорити про розробку у серпні-жовтні 2023 року законопроєкту, який покликаний привести наше законодавство у відповідність до міжнародних стандартів захисту викривачів.
Це, до речі, стосуватиметься і моментів, на яких від самого прийняття профільного закону наголошувала громадськість – запровадження широкої дефініції поняття "викривач" (щоб захисту підлягали також викривачі порушення прав людини, екології, безпеки харчів та предметів побуту, суспільних інтересів тощо) та поширення гарантій захисту викривача на осіб, які сприяли здійсненню повідомлення.
Також як позитивний приклад можна назвати заплановане впровадження системи надання психологічної допомоги викривачам у січні-березні 2024 року.
Сьогодні передбачена законодавством психологічна допомога викривачам є радше декларативним положенням. Думаю, не варто пояснювати, якому тиску піддаються особи, які хочуть розповісти правду про зловживання.
Крім цього, Програма передбачає запуск в експлуатацію Єдиного порталу повідомлень викривачів. Закон про це був прийнятий ще влітку 2021 року, а за планом у Програмі запрацювати цей портал має у січні-лютому 2023 року, що точно є кращою опцією, у порівнянні з першою оприлюдненою редакцією проєкту програми, яка відкладала запуск порталу аж на початок 2024 року.
Проте перший драфт програми був дещо кращий за той, що був надісланий до Кабміну. Так, з не дуже зрозумілих причин із проєкту Державної антикорупційної програми була вилучена низка вельми позитивних положень. Серед яких, наприклад, запровадження Стратегії розвитку викривання та захисту викривачів в Україні. Так само змінили низку індикаторів, і, на жаль, не в усіх випадках це зробило їх чіткішими для розуміння чи амбітнішими.
Та найважливішими вадами направленого на погодження уряду тексту стало те, що в ньому частково не враховані пропозиції, які висувались і підтримувались громадськістю на публічних обговореннях.
Так, неврахованою залишилась ідея запровадити обовʼязкову медіацію викривача між ним та роботодавцем перед звільненням.
Так само варто було б розмежувати досудовий та судовий порядок врегулювання спорів викривача та роботодавця, щоб НАЗК вже не проводило перевірку, якщо викривач звернувся до суду. Це дозволило б якісніше оптимізувати використання обмежених ресурсів НАЗК в умовах відсутності територіальних органів агентства.
Так само необхідно було б розглянути і можливість отримання права на медичну допомогу викривачеві. Позитиву державній програмі додало б і те, що розгляд справ викривачів має здійснюватись тільки підготовленими до цього суддями (з відповідним сертифікатом).
Отже, як бачимо, поки що більшість проблем, порушених у минулорічному аналізі змін щодо викривачів у законі "Про запобігання корупції" від Transparency International Ukraine, на практиці поки ще не розвʼязані. І хоч Державна антикорупційна програма має відповіді на деякі з них, необхідно продовжувати рухатись у напрямку впровадження найкращих міжнародних практик.
Олександр Калітенко
