Чому французька система влади не підходить Україні
За місяці війни українці не раз дивувались дуже неоднозначною політикою Франції та її лідера Емануеля Макрона щодо протидії російській агресії.
Його періодичні телефонні дзвінки Путіну стали чимось на кшталт символу безхребетності старої Європи разом із німецьким небажанням надавати серйозну воєнну допомогу нашій країні.
Але у випадку Франції така політика не є дивиною.
Політична нестабільність – характерна риса для батьківщини Великої Революції. Й інколи лише завдяки унікальній пристосованій під місцеві реалії системі влади країна втримується від електоральних перемог крайніх рухів політичного спектру.
Народжена революцією
Для нас французька система є цікавою неспроста. Бо прийнята в нас модель влади з’явилась не в перші роки нашої незалежності, а задовго до неї. Вона стала реальністю ще наприкінці XVIII століття. І саме у Франції.
У той час землі України були розірвані між Російською та Австрійською імперіями. А у Франції вирувала революція, котра безповоротно змінила західний світ та уявлення про роль пересічної людини в управлінні державою.
Саме завдяки революції французи отримали свою першу Конституцію. Вона намагалася збалансувати дві великі сили свого суспільства.
З одного боку – могутніх монархів, які одноосібно правили країною, а з іншого – повсталий народ, котрий втомився від безправності і сваволі короля та дворян. Під впливом цієї боротьби на початку вересня 1791 року народилась перша французька Конституція.
У подальшому країна пережила ще чимало перепитій: повалення й реставрація монархії, імперія часів Наполеона Бонапарта, окупація в період Другої Світової й прихід до влади чергової сильної особистості – Шарля де Голля. Але одна річ залишилася незмінною й до сьогодні – спроба французів порозумітись із своєю унікальною історією та знайти в системі влади місце і для влади народу, і для лідера.
Саме таким поєднанням сильного президента й народного суверенітету можна описати сучасну Конституцію Франції, прийняту в 1958 році. Для нас, українців, вона є цікавою насамперед тим, що стала такою собі шпаргалкою, з якої в 1996 році був написаний наш Основний Закон. Отже, й частина властивих французькій системі проблем дісталися нам у спадок. Тому далі більш детально поговоримо про обриси французької системи влади, її схожість та відмінність із тим, що є в нас.
Президент всьому голова
Навіть із першого погляду на Конституцію Франції стає очевидним, чому оточення тогочасного президента Кучми обрало саме її як модель для написання нашого власного Основного Закону. Першою її принадою є те, що президент наглядає за дотриманням Конституції, є гарантом незалежності, територіальної цілісності та забезпечує правонаступництво держави. А також йому відведено роль арбітра між гілками влади, щоб забезпечити їхнє нормальне функціонування.
Такий набір функцій наче натякає, що саме президент є батьком нації і її найнадійнішою опорою. Протиставляючи себе багатоголосому парламенту, роль якого применшується до місця, де тривають безкінечні обговорення та інколи приймаються закони.
На відміну від своїх французьких колег українським главам держави статус арбітра між гілками влади не дістався, а все інше, включно з незрозумілою згадкою про правонаступництво держави, переїхало в наш Основний Закон.
Вплив на виконавчу владу – це друга приємна президентському вуху правова конструкція.
Конституція Франції наділяє президента повноваженнями самостійно призначати Прем’єра та за його пропозицією – інших членів Уряду. Щоправда відправити керівника виконавчої влади у відставку президент може тільки за його особистою заявою. Тому, як правило, місцеві прем’єри пишуть заяви про відставку з підписом, але без дати, ще перед призначенням на посаду. Таким чином, дозволяючи себе звільняти тоді, коли цього забажає президент.
Третьою суперсилою президента Франції є влада над військовою міццю країни. Конституція визначає, що він є верховним головнокомандувачем Збройних сил. На додачу даючи йому повноваження головувати у вищих радах та комітетах національної оборони та призначати військовослужбовців на високі посади.
Саме військова влада робить президента Франції одним із найвпливовіших людей нашої планети. Адже країна має найпотужнішу армію в Західній Європі, добре розвинену оборонну промисловість та є членом ядерного клубу.
У початковій редакції Конституції Франції була й інша вельми спокуслива норма. Вона давала президенту змогу перебувати на посаді цілих сім років до наступних виборів. Завдяки їй лідер місцевих соціалістів Франсуа Міттеран керував державою впродовж цілих 14 років від 1981 по 1995 роки. Однак, такий термін і українській владі, й самим французам видався ненормально тривалим. Тому термін одного президентства у Франції скоротили до 5 років, як і врешті було встановлено в Основному Законі України.
Своя виконавча влада
Як і у випадку з прем’єром Уряд Франції – Раду міністрів – теж значною мірою контролює президент. Адже саме він головує на урядових засіданнях та підписує урядові акти, таким чином маючи змогу контролювати і спрямовувати в потрібне собі русло практично все, що відбувається у виконавчій владі.
Однак, французи добре знають, що великий вплив не завжди означає пряму відповідальність. Попри те, що президенти країни призначають на найважливіші посади у вертикалі, вони формально не керують виконавчою владою, що завжди залишає можливість скинути тягар невдалих рішень із себе на урядовців.
Зовсім не дивно, що таку чудову правову конструкцію помітили й перейняли в Україні. Адже вона вже впродовж чверті століття дає нашим президентам змогу втручатись у виконавчу владу, не будучи її головою. І уникаючи відповідальності за часті провали в економіці, за незадовільне соціальне забезпечення та багато інших проблем, провину в яких можна делегувати урядовцям.
Також президенту республіки належать повноваження призначати на високі посади публічної служби. Це робить усю систему місцевої влади буквально просякнутою інтересами та впливами однієї людини на чолі вертикалі. Водночас така модель має й позитивну сторону. Вона дає змогу швидко впроваджувати рішення держави всюди від Парижа до найвіддаленіших заморських територій, які розкидані буквально по всьому світу: від Французької Гвіани в Південній Америці до Французької Полінезії в далекій Океанії.
Щоправда, окремі кадрові призначення президент робить не сам. Деякі з них, як то генерали і префекти – представники держави у заморських департаментах – та ректори академій призначаються Радою міністрів. Це начебто створює який-не-який розподіл кадрових повноважень. Проте, як говорилось вище, Раду міністрів контролює все той же президент. Тому доступ до високих щаблів кар’єри на цивільній чи військовій службі без його волі неможливий.
Парламент двопалатний, але слабкий
Парламент Франції складається з двох палат: Сенату і Національних зборів. Депутатів Національних зборів – нижньої палати парламенту – французи обирають раз на п’ять років на загальних виборах. Для обрання використовують двотурову мажоритарну систему. За нею, для того, щоб стати народним обранцем, необхідно або набрати в першому турі понад 50% голосів, або позмагатися ще й у другому турі. Загалом таким чином обирається не більше 577 депутатів. Десяток із них представляє виборців заморських територій, а ще десяток – французів, які постійно мешкають закордоном.
Така система з української перспективи виглядає не найефективнішою й дуже складною. У нас вона діяла під час виборів до парламенту 1994 року. Через її недосконалість частина нардепів другого скликання українського парламенту ніколи не була обрана. Що символічно, саме депутати, обрані за французькою виборчою системою, приймали Конституцію, написану за французьким зразком.
Сенаторів до верхньої палати обирають за доволі складною процедурою непрямих виборів. Вона має на меті забезпечити представництво громад на центральному рівні влади, таким чином балансуючи інтереси нижньої палати, яка представляє весь народ, а не якусь окремо взяту територію.
Але не двопалатність є найбільшою відмінністю від того, що ми можемо побачити в роботі Верховної Ради України. На відміну від нашого парламенту, французький має врегульовану на рівні Конституції систему взаємовідносин із урядом. Вона зводить завдання парламенту до трьох найважливіших речей: приймати закони, контролювати уряд та оцінювати його публічну політику.
Питання, щодо яких можуть прийматися закони, обмежені. Наприклад, парламентарі хоча й мають право законодавчої ініціативи, але не можуть вносити на розгляд парламенту законопроєкти, які призведуть до зменшення податків чи збільшення видатків. Подібні ініціативи є монополією уряду, яка має на меті захистити бюджетну систему країни від законодавчого популізму. Також під час розгляду законопроєкту уряд може вимагати розглядати лише ті пропозиції, які його влаштовують, що суттєво обмежує законодавчу ініціативу парламентарів.
Уряд для виконання своєї програми може вимагати від парламенту дозволу самостійно видавати акти, які мають силу закону, з обов’язком наступного внесення врегульованих ними питань на розгляд парламенту. Подібну владу в Україні мав лише уряд на чолі зі все тим же Леонідом Кучмою. Вона надавалась із метою подолати економічну кризу початку дев’яностих, але й близько не досягнула бажаного результату, а лише заклала перший камінь у процес усунення парламенту від управління країною.
Ми – не французи
В Україні прийнято вважати французьку модель розподілу влад за еталон для напівпрезидентських республік. Однак навіть поверхневого огляду системи влади Франції достатньо для чіткого усвідомлення, що ця модель є радше прихованою президентською, ніж поєднанням одноосібної влади та народовладдя.
Запозичення багатьох правових механізмів в українську систему права не призвело до створення ефективних засобів управління державою. Навпаки, скопійовані норми часто-густо використовувалися українськими президентами для самопосилення в супереч волі народу. Це двічі призводило до революцій і стало плідним тлом для ослаблення держави та ворожого вторгнення.
Мабуть, час прийняти очевидне: ми – не французи, і їхня модель влади в наших реаліях створює більше проблем, ніж вирішує. Вона не дає нам потрібної динаміки для демократичного розвитку. А без нього повоєнна відбудова держави стане дитячим майданчиком для майбутнього покоління олігархів.
Також ця модель створює дуже багато передумов для брудної політичної боротьби будь-якої влади проти будь-якої опозиції. Абсолютно незалежно від прізвищ перших та других. Що переводить увагу суспільства від пошуку рішень проблем до призначення винних у них. І не дає політичної стабільності, яка вкрай необхідна для того, щоб мрії наших громадян про кращу країну стали реальністю.
Зрештою, українське суспільство традиційно значно сильніше за своїх лідерів навіть попри воєнне лідерство Володимира Зеленського. Тому для післявоєнної України треба шукати власний баланс влад і суспільних впливів, який би більше представляв волю народу й менше залежав від лідерів.
Назар Заболотний, аналітик Центру спільних дій
