Що США зробили для визнання Росії державою-спонсором тероризму: огляд останніх рішень

Автори: Владислав Власюк, Ірина Мудра, Дарія Зарівна

Ще зовсім нещодавно український телеграм гаряче обговорював "новину" – Конгрес США розгляне законопроєкт про визнання росії країною-спонсором тероризму. Утім, насправді, ніякої новини не було. 

Нещодавно Парламентська асамблея Ради Європи ухвалила резолюцію, в якій рф названа терористичним режимом. ПАРЄ стала першою міжнародною організацією, яка визнала росію державою-терористом, і це важлива перемога. 

Більш болючим для рф може бути тільки визнання її державою-спонсором тероризму Сполученими Штатами. Які це може мати наслідки для росії, ми уже раніше пояснювали. 

Розібратися у цих питаннях непросто, враховуючи, що в США уже було ухвалено кілька документів, які наче наближають цей довгоочікуваний статус для росії. 

Чому і що взагалі відбувається у Конгресі США навколо цієї теми зараз?  

Початок історії. Спроба №1

У квітні санкційна група Єрмака-Макфола запропонувала визнати росію державою-спонсором тероризму. Ідею сприйняли окремі конгресмени, тож уже у травні з'явилась перша ініціатива саме в США.

Йдеться про Резолюцію S.Res.623 – "Щодо заклику до Державного секретаря США визнати російську федерацію державою-спонсором тероризму".

Перше і головне – резолюція є закликом до дії. Вона не має юридичної зобов'язуючої сили і за своєю суттю це декларація або – в цьому випадку – навіть петиція, до Держсекретаря. Втім, це офіційний документ, і це важливо.

Дата внесення: проєкт Резолюції було внесено до Сенату 9 травня 2022 року.
Ініціатори: сенатори Грехем, Блюменталь, Портман.
Профільний комітет: Комітет закордонних справ Сенату.

Короткий зміст проєкту Резолюції:

• Уряд російської федерації сприяв та продовжує сприяти міжнародному тероризму проти політичних опонентів та держав.
• Визнаються невибіркові руйнування цивільних об'єктів в Україні, що призвело до смерті незліченної кількості невинних чоловіків, жінок та дітей.
• Визнаються скоєні збройними силами рф численні вбивства українського цивільного населення, намагання приховати звірства і масові порушення в Україні.
• Документ враховує, що 17 березня 2022 року президент України Володимир Зеленський публічно звернувся до міжнародної спільноти щодо визнання росії державою-терористом.
• Сенат закликає Державного секретаря визнати рф державою-спонсором тероризму.

Вже 27 липня Резолюцію ухвалив Сенат, однак 29 липня Державний секретар Ентоні Блінкен заявив, що відхиляє заклик Сенату. Пізніше з такою заявою виступив і президент США Джо Байден.

Майже одночасно з цими подіями з'явилась інша Резолюція. 12 травня члени Палати Представників Вілсон та Лью подали альтернативну і аналогічну за змістом Резолюцію H.Res.1113 – "Про заклик до Державного секретаря визнати рф державою-спонсором тероризму".

Резолюція все ще розглядається в Комітеті закордонних справ Палати Представників. І наразі вона видається уже не актуальною, враховуючи прийняття попередньої Резолюції S.Res.623.

Конгрес самостійно приймає рішення. Спроба №2

Зрозумівши, що резолюцій недостатньо, конгресмени перейшли до концептуально іншого варіанту – ухвалення закону щодо уповноваження самих себе визначати країни спонсорами тероризму, і відразу це зробити відносно росії. Наразі це може зробити лише Державний департамент в особі Держсекретаря Ентоні Блінкена. 

Тож у липні з'явився Проєкт закону H.R. 8568 "Про визнання російської федерації державою-спонсором тероризму".

Дата внесення: проєкт закону внесено до Палати Представників 28 липня 2022.
Ініціатори: член Палати Представників Тед Лью, а також Вілсон, Маліновскій, Кінзінджер і Голден.
Профільний комітет: Комітет закордонних справ Палати Представників.
Стан проходження проєкту закону: опрацьовується в Комітеті закордонних справ Палати Представників.

Суть рішення: російська федерація визначається державою, уряд якої неодноразово сприяв актам міжнародного тероризму.

У вересні з'явився аналогічний документ – Проєкт закону S.4848 "Про забезпечення визнання російської федерації як держави-спонсора тероризму".

Дата внесення: проект закону внесено до Сенату 14 вересня 2022.
Ініціатори: сенатори Грехем і Блюменталь, та Роузен (співавтор).
Профільний комітет: Комітет закордонних справ Сенату.

Короткий зміст проєкту закону:

• За спрямуванням президента путіна уряд російської федерації сприяв та продовжує сприяти міжнародному тероризму проти політичних опонентів та держав.
• Починаючи з 2014 року, рф підтримувала насильство сепаратистів на Донбасі проти українців та тримала в заручниках громадян США.
• В лютому 2022 року більш ніж 400 найманців "Групи Вагнера" висадились біля Києва щоб вбити Володимира Зеленського та членів уряду.
• Із дня вступу в силу цього закону, рф визначається державою-спонсором тероризму.
• Президент США може скасувати визнання після 30 днів з дати надання підтвердження Сенату і Палаті Представників, якщо рф більше не підтримує акти міжнародного тероризму і скасування такого визнання відповідає національним інтересам США.

Суть рішення: Починаючи з дня введення в дію цього Закону російська федерація вважається країною, що неодноразово сприяла актам міжнародного тероризму, і визначається державою-спонсором тероризму.

Стан проходження проєкту закону: наразі опрацьовується в Комітеті закордонних справ Сенату.

Чим відрізняються законодавчі ініціативи: ключові відмінності 

Усі резолюції та законопроєкти цитують довгу історію поганих дій Росії: напади на цивільне населення під час Другої чеченської війни; підтримка сепаратистів, які вчиняли насильство проти мирного населення на Донбасі в Україні з 2014 року; матеріальна підтримка Росією уряду Сирії. 

Крім цього, усі ці законопроєкти наголошують на вчиненні Росією терору через приватні військові компанії, такі, наприклад, як "група Вагнера".

Зосередження уваги на підтримці Росією вчинення терористичних актів приватними особами створює більшу узгодженість між попередніми (Іран, Сирія, Північна Корея…) і цими рішеннями про визнання держав спонсором тероризму – адже саме "спонсорство", тобто сприяння терористичним організаціям з боку держави, лежить в основі концепції. 

Крім того, визначення "тероризму" традиційно не застосовується до дій в рамках збройного конфлікту між державами. Дії Росії в Україні, навпаки, є скоріше діями воюючої сторони, яка вчинила злочин агресії разом із багатьма порушеннями міжнародного гуманітарного права. Тож хоча відмінності між тероризмом і порушеннями законів війни не завжди чіткі, все ж безпосередні дії армії не зовсім відповідають класичним уявленням концепції "держава-спонсор тероризму". Саме тому у законопроєктах, зокрема, така увага приділяється ЧВК.

Зверніть увагу, що у ЄС (ПАРЄ, Естонія…) пішли шляхом "терористичного режиму", віддаючи належне безпосередньому вчиненню державою терористичних актів. Що теоретично цілком можливо і в США, за умови прийняття відповідної законодавчої рамки. 

Утім в згаданих законопроєктах є і цікаві відмінності.  

Так, законопроєкт конгресмена Лью передбачає, що "ніщо в цьому законі не може тлумачитися як таке, що передбачає застосування санкцій проти будь-якої особи, яка бере участь у операціях з експорту сільськогосподарської продукції з України або надання гуманітарної допомоги в Україні". 

Таким чином, вже у драфті закладається виняток про незастосування санкцій до тих суб'єктів чи транзакцій, які пов'язані із зерном і гуманітаркою. Це відбиває один з ключових озвучених аргументів Білого дому, якими пояснюють небажання визнавати росію державою-спонсором тероризму. 

У законопроекті сенатора Грема такого положення немає. Цей документ завершується положенням під назвою "Завершення [Зняття]". Він дозволяє Президенту США "зняти визначення SST" через тридцять днів після того, як він засвідчується відповідним комітетом із закордонних справ, що Росія більше не підтримує акти міжнародного тероризму, а також, що це не загрожує національній безпеці. 

Резюме

Є одна прийнята резолюція-заклик – відхилена Білим домом; і є два дуже схожі законопроєкти, які мають суттєві шанси або на прийняття, або на змушування Адміністрації Байдена до пошуку рішень. Рішень, які одночасно дозволять посилити санкційний тиск на рф, позначити росію відповідним статусом терористичного забарвлення, але при цьому зберегти містки і винятки. 

Які перспективи ухвалення? З одного боку, є чітка воля парламентарів та постійні нові приводи для такого визначення, які генерує рф, в іншого боку – все ще небажання Адміністрації Байдена вдаватись до такого кроку. Крім того, скоро вибори.

Відтак, постійно дискутуються способи встановити всі максимальні обмеження щодо росії, не визнаючи її саме "державою-спонсором тероризму". 

Очікувати швидкого прогресу поки підстав немає, хоч і Резолюція ПАРЄ про росію-терористичний режим ще більше посилила політичний тиск. А відтак, слід продовжувати  тиснути.

В рамках спецпроєкту "Росія – держава-терорист"