Законопроєкт про "національні спільноти": неякісний товар у гарному пакуванні

Як відомо, однією з умов, дотримання яких Європейська комісія вимагає для збереження статусу України як кандидата на вступ до ЄС, є завершення "реформи правової бази для національних меншин". Ідеться про ухвалення нового закону про національні меншини, який має замінити застарілий і по суті недієвий закон від 1992 року.

За неофіційною інформацією, цю вимогу записано за наполяганням Угорщини, яка сподівається таким чином змусити українську владу ухвалити закон, що забезпечить сприятливі умови для угорської меншини. Цього Будапешт домагається останні п’ять років, від часу ухвалення у вересні 2017 року нового закону "Про освіту", який істотно обмежив можливості використання меншинних мов в освітній сфері. 

Попри певні поступки з боку Києва, угорська влада залишається незадоволеною. Її обурює не тільки освітній закон, а й ухвалений 2019 року закон про функціонування української мови, який звужує обсяг вживання меншинних мов.

Не домігшись перегляду тих законів, Будапешт сподівається нейтралізувати їхні обмеження, змусивши українське керівництво закласти сприятливі для угорців норми в законі про національні меншини.

Але річ не тільки в тиску з боку Угорщини. На потребу ухвалити новий закон про національні меншини багато разів указували представники європейських інституцій, зокрема Верховний комісар ОБСЄ, Дорадчий комітет Рамкової конвенції про захист національних меншин та Комітет міністрів Ради Європи. 

Зрештою, дієвий закон про національні меншин потрібен нам самим, адже забезпечення прав меншин є важливим складником демократії. Тим паче, що низка ухвалених за останні роки законів, особливо два названі, значно розширили сферу обов’язкового вживання державної мови, неминуче обмеживши можливості використання інших мов.

Власне, мовний закон регламентує тільки вживання української мови, лишаючи встановлення правил для меншинних мов відповідному законові. Який, отже, треба було ухвалити принаймні три роки тому, але його досі немає.

Коротше кажучи, закон про національні меншини потрібен. Питання в тому, який. На жаль, є підстави вважати, що влада готується ухвалити поганий.

За останні тижні проведено дві наради – спочатку в офісі Уповноваженого з прав людини, а потім у Державній службі з етнополітики та свободи совісті, – присвячені обговоренню проєкту закону "Про національні спільноти". Така активізація свідчить про те, що проєкт можуть найближчим часом винести на розгляд Верховної Ради.

Робота над цим законопроєктом тривала принаймні рік, бо вже в липні 2021 року його анонсував президент Зеленський. У розмові з журналістами він зробив наголос на незвичній назві закону: "Зараз іде активна робота над законом про національні спільноти України. Не меншини, а спільноти! Бо жодна національність в Україні не має почуватися меншиною, менш важливою, менш захищеною чи менш щасливою. Ніхто не може бути в меншості, бо всі ми є громадяни України – рівні, гідні, рідні…".

Ця красива формула мала сподобатися й журналістам, і представникам самих меншин чи то пак спільнот. Але як часто буває в нинішньої влади, гарне пакування приховує неякісний товар.

Ідея відмови від поняття "національні меншини" як буцімто принизливого для членів цих груп є позірно демократичною, але фактично безглуздою. Адже слово "меншина" означає не меншу гідність, а меншу кількість, і саме через набагато меншу порівняно з титульним етносом чисельність ці групи потребують особливого захисту, втіленням якого й має стати окремий закон. 

Якщо говорити не про меншини, а про спільноти, то це поняття вочевидь має охоплювати й українців. Водночас перша стаття законопроєкту означує національну спільноту (в дужках названу також національною меншиною) як "окрему групу громадян України, які не є етнічними українцями і традиційно проживають на території України…".

Наведене означення вказує на ще одну суперечність між призначенням закону та обраним для його реалізації терміном. Українців тут названо "етнічними", тобто йдеться про етнічну групу. Очевидно, що й інші групи, про які йдеться в означенні та всьому проєкті, є етнічними, а не національними. Власне, національна спільнота в Україні одна: українці як політична нація, всі громадяни України.

Натомість до етнічних спільнот належать і українці, і етнічні меншини, і корінні народи, яких Конституція та деякі закони України відрізняють від меншин.

Пропонований закон цю відмінність розмиває, перешкоджаючи здійснюваній останніми роками політиці на додатковий захист корінних народів порівняно з меншинами.

Корінним народом, який Україна прагне захистити, є насамперед кримські татари. Потреба їхнього захисту зумовлена не тільки відсутністю закордонної "етнічної батьківщини" (яка є у "звичайних" меншин), а й російською окупацією їхньої предківської землі на території України, тобто Криму. Щоб вони могли зберегти самобутність, їм справді треба надати трохи більше прав.

Щоправда, вживаний нині термін теж називає меншини не етнічними, а національними. Але цей термін має давню історію, і його зафіксовано в багатьох міжнародних документах і українському законодавстві, тому доцільно його зберегти.

Зрештою, в поєднанні зі словом "меншини" він чітко вказує на те, що йдеться не про всю націю, а про окреслені за етнонаціональною ознакою частини. 

Натомість пропонований термін "національні спільноти" не виправданий ні з погляду логіки, ні з погляду традиції. Він просто гарно звучить – і нинішній владі, на жаль, цього достатньо, щоб відмовлятися від традиції та порушувати логіку.

Хто вклав в уста президентові слова про те, що "жодна національність в Україні не має почуватися меншиною"? Кажуть, що одній із нарад свою роль у цьому визнав нинішній омбудсмен Дмитро Лубінець, який донедавна був головою парламентського комітету з прав людини. До компетенції цього комітету з довжелезною назвою входять також питання національних меншин і міжнаціональних відносин. 

Лубінець почав лобіювати цей термін і заснований на ньому проєкт іще як голова комітету. Його комітет розглянув і схвалив проєкт іще в червні 2021 року.

У вересні Лубінець зробив спеціальний запис у своєму блозі на lb.ua, де обґрунтовував новий термін по суті тими самими словами, що й Зеленський: "Головна ідея полягає в тому, що ніхто не повинен бути в меншості, проживаючи на території України й маючи українське громадянство. Ми всі рівні на нашій землі й у нашому домі – Україні. Тому важливим кроком буде зміна юридичного терміну національні меншини на національні спільноти."

Лубінцеву ідею критично сприйняли в уповноваженому органі виконавчої влади, що опікується питаннями національних меншин, – Державній службі з етнополітики та свободи совісті (далі – ДЕСС). Але він зумів переконати в доцільності запровадження нового терміну міністра культури та інформаційної політики Олександра Ткаченка, якому цю службу підпорядковано. На згаданих нарадах Ткаченко агітував за проєкт разом із Лубінцем та головою ДЕСС Оленою Богдан, яка, треба розуміти, поступилася тискові "згори".

В кожному разі, ДЕСС не надіслала законопроєкт на розгляд до профільних наукових установ, зокрема Інституту політичних і етнонаціональних досліджень НАНУ, якому завжди надходили на фахову експертизу проєкти законів і нормативних актів, що стосуються міжетнічних стосунків.

Ба більше, керівництво служби не винесло цей проєкт навіть на розгляд власної Експертної ради, до складу якої входять науковці та практики, що опікуються міжнаціональними проблемами.

Очевидно, пані Богдан чи радше її начальство не хочуть одержати негативної оцінки проєкту, який їм наказано схвалити й подати на розгляд парламенту.

Тим часом вади законопроєкту зовсім не обмежуються ключовим терміном. Його означення подає "національні спільноти" як групи громадян-неукраїнців, які "є невід'ємними, інтегрованими та органічними частинами українського суспільства". Це  викликає запитання про те, чи вважати національною спільнотою ту групу, яка не є цілком інтегрованою, наприклад, закарпатських угорців, чимало з яких майже не знають української мови. 

Можливо, малося на увазі виключити групи недавніх мігрантів, на що вказують також слова "традиційно проживають на території України". Але тоді треба було закладати не розмитий критерій інтегрованості, а чіткий критерій тривалості перебування членів цієї групи на території України. Втім, досі українська держава такого критерію не застосовувала, й у повідомленні ДЕСС про представлення нового законопроєкту керівниця служби відзначає як одну з чеснот української етнополітики її інклюзивність, тобто визнання національними меншинами чи спільнотами "всіх груп, які мали відмінну етнічну ідентичність". До речі, автори повідомлення називають такі групи "етноспільнотами", не цілком приймаючи, записаний у проєкті недолугий термін.

Крім того, хоча ст. 10 проєкту надає членам "національних спільнот" право на використання мов цих спільнот лише "в межах, що не суперечать законодавству України", деякі пункти цієї статті явно виходять поза ці межі.

Зокрема, п. 5 проголошує, що "На видавців, які видають видавничу продукцію мовами національних спільнот за рахунок коштів державного та/або місцевого бюджетів, не поширюється обов'язок видавати 50 відсотків видавничої продукції, виданої ними впродовж відповідного календарного року, державною мовою". 

Це суперечить відповідній нормі закону про функціонування української мови й відкриває можливість для лобіювання випуску державним коштом продукції російською мовою, задля обмеження якої цю норму передусім і було запроваджено.

Особливо реальним буде таке зловживання в переважно російськомовних регіонах, де місцева влада й так шукає можливостей саботувати закон про державну мову. Водночас для видань мовами нечисельних меншин, фінансованих із пожертв чи коштів національних товариств, ця норма не передбачає звільнення від обов’язку друкувати половину накладу державною мовою, що зменшує ймовірність появи таких видань.

Хоча ініціатори ухвалення закону наполегливо рекламують його серед представників товариств національних меншин, не всі з них задля привабливого терміну ладні прийняти невиразний зміст. Зокрема, провідні угорські організації – Демократична спілка угорців України та Товариство угорської культури Закарпаття – ще в липні 2021 року оприлюднили дуже докладний і критичний відгук.

Красивого терміну вони не оцінили: "При певній компліментарності щодо національних меншин такої заміни (підміни) понять, вважаємо це неприпустимим, адже словосполучення-термін "національна спільнота" є невідомою ні для Конституції України, ні для її міжнародних договорів". Вони воліють усталеному терміну, якому відповідають авторитетні правові норми, що гарантують членам меншин певні права.

Очікувано, угорські організації критикують проєкт за те, що він надає меншинам замало прав, зокрема не надає деяких прав, надавати які Українська держава зобов’язалася, ратифікуючи Рамкову конвенцію про захист національних меншин та Європейську хартію регіональних або меншинних мов.

Власне, автори висновку вважають, що новий проєкт не відповідає й національній Конституції, зокрема її нормі про неприпустимість звуження в ухвалюваних актах чинного обсягу прав і свобод. 

Цю норму угорські організації наводили й у зв’язку з законами про освіту та державну мову, тож і нинішній проєкт вони критикують за ті формулювання, які узгоджуються з цими законами, а не з давнішими, ліберальнішими щодо меншин, але менш сприятливими для забезпечення прав україномовних громадян.

У цьому позиція угорських організацій та офіційного Будапешта і далі дуже розбігається зі сформованим у післямайданні роки в українському політикумі консенсусом щодо необхідності сприяти насамперед українській мові, щоб подолати її успадковану від імперських часів марґіналізацію.

Але в чому з авторами висновку не можна не погодитися, то це в твердженні, що "загальний декларативний стиль формулювання значної частини положень, а також термінологічна невизначеність роблять нормативний текст непридатним для практичного застосування, як юридичного документу для захисту прав національних меншин".

Ця декларативність і невизначеність тексту є другою головною вадою проєкту після декларативності й невизначеності ключового терміну. 

Замість чітко прописати, як саме узгоджуватимуться між собою права титульної більшості та національних меншин, зокрема як співіснуватимуть їхні мови, пропонований проєкт намагається позбавити державу чітких зобов’язань перед членами меншин, створюючи таким чином передумову для порушення їхніх прав. Власне в цьому він майже не відрізняється від чинного закону про національні меншини, нечіткість і недієвість якого багато років критикували міжнародні організації, закликаючи ухвалити новий. А коли українська влада нарешті зважила на цей заклик, виявляється, що новим у законі буде насамперед ключовий термін, але це зміна не на краще, а на гірше.

За інформацією одного з учасників недавньої наради, міністр культури Ткаченко запропонував ухвалити наявний нині проєкт у першому читанні, а потім урахувати зауваження в підготовці до другого. Але з огляду на концептуальну та текстуальну невідповідність проєкту тим завданням, які має виконувати майбутній закон, і тим очікуванням, які мають щодо нього Європейський Союз та інші міжнародні організації, косметичні зміни йому не зарадять. 

Треба розробляти зовсім новий проєкт, який міститиме усталений термін і чіткі, дієві норми. До розробки треба залучити українських фахівців і потім подати його на розгляд Венеційської комісії, врахування рекомендацій якого, до речі, вимагає і Європейська комісія. Треба також чесно говорити представникам меншин, які їхні побажання держава готова задовольнити, а які ні, замість створювати фальшиве враження "всього хорошого для всіх".

Володимир Кулик, доктор політичних наук, головний науковий співробітник Інституту політичних і етнонаціональних досліджень НАН України, член Експертної ради Державної служби України з етнополітики та свободи совісті