Гра за правилами: якими мають бути закупівлі для відбудови України
На полях конференції в Лугано вдалося чіткіше окреслити, як може бути використана міжнародна допомога для відновлення України.
Очевидно, певна частина коштів буде спрямована через механізми публічних закупівель.
У попередній колонці я пояснював, чому закупівлі мають бути останньою опцією серед інших інструментів підтримки економіки та/або забезпечення соціального благополуччя громадян.
Зараз розглянемо, як правильно застосовувати інструмент публічних закупівель, коли інші інструменти не працюють.
Ще раз коротко про те, у яких саме випадках держава не може покладатися на ринкову конкуренцію і вільний вибір громадянина та має натомість виробляти самостійно або закуповувати ззовні:
- Чисті публічні блага.
Ті, де неможливо, недоцільно і небажано виділяти окремого споживача з числа реципієнтів такого блага.
Найбільш зрозумілим для всіх прикладом є національна безпека. Якщо населення убезпечено від зовнішніх та внутрішніх загроз, то думку окремо взятого громадянина (чи хоче він платити за таке благо) неможливо врахувати. І небажано.
Безпека поширюється на всіх безвідносно до того, хто і як до неї ставиться.
Ситуацію, де держава замість стягування податків і фінансування Збройних сил та поліції покладає на окремого громадянина тягар забезпечення власної безпеки складно уявити, оскільки тоді цілісного блага створено не буде. Індивідуальне споживання в даному випадку позбавлене сенсу.
До чистих публічних благ також відносяться епідеміологічне благополуччя, базова громадська інфраструктура, деякі блага в сфері культури, патріотичне виховання тощо. Останнім часом до такого переліку відносять також, наприклад, доступ до інтернету.
- Недосконалі ринки.
З тих чи інших причин ринки можуть не функціонувати належно (немає реальної конкуренції, немає ринкового ціноутворення, споживачі нездатні раціонально робити вибір).
Кожна з причин заслуговує окремої уваги.
Важливо те, що за недосконалих ринків держава з метою стимулювання економіки та/або соціального захисту громадян не може використовувати інструменти
- "грошей у руки" (громадяни отримують виплати, завдяки яким можуть обирати бажані товари, задовольняючи свої соціальні потреби)
або
- "квазі-ринків" (гроші продавцеві, чий продукт обирає споживач в умовах вільної ринкової конкуренції).
За цих умов, навіть якщо не йдеться про чисті публічні блага, держава може виробляти благо самостійно. До таких відносяться, зокрема, деякі види медичної допомоги, доступ до рідкісних лікарських засобів, загальна середня освіта тощо.
Публічне виробництво. Бери і роби? Чи бери і купуй?
Питання, яке постає при державному виробництві публічних благ або при забезпеченні соціальних потреб при недосконалих ринках – правильне встановлення меж організацій.
Усе те, що може бути ефективніше вироблене всередині (inhouse), може бути вироблене публічними організаціями самостійно.
Усе те, що організація не може ефективно виробити всередині, має бути віддано в закупівлю назовні (outsource).
Останній випадок і є публічною закупівлею у випадку державних акторів.
Загальне правило при цьому ще з часів Коуза ("Природа фірми", 1937 рік) звучить приблизно так:
Чим меншою є організація і чим досконалішими є інструменти управління процесами всередині неї, тим меншою є потреба віддавати на outsource.
Чим більшою є організація і чим складніше управляти процесами всередині неї, тим більшою є потреба віддавати на outsource.
На практиці, чим більш достроковою/частою/складноструктурованою для договору, критичною (незамінною) є потреба в певному товарі, тим більше сенсу у виробництві inhouse.
І навпаки, чим рідша та простіша транзакція, тим доцільніше закупити товар у контрагента.
Наприклад, держава десятиліттями з року в рік надає послугу загальної середньої освіти. Чи є сенс щоразу закуповувати таку послугу в суб'єктів господарювання (наприклад, у приватних шкіл)? В теорії – ні.
На практиці теж бачимо, що таке не практикується. Сенс може з'явитися лише у виняткових випадках (наприклад, тимчасова потреба в таких послугах для переміщених дітей або таких, хто виїхав за кордон тощо).
Інший приклад, що, ймовірно, потребує перегляду статусу-кво – виробництво вакцин, що в календарі щеплень, яке теж потенційно може бути інтерналізовано державою.
Потреба у вакцинах – постійна, довгострокова, часта. Поставка вакцин зовнішніми суб'єктами може бути предметом переривань із огляду на безпекову ситуацію в країні.
Якщо покладатись лише на outsource, і він не спрацює, то варіантів, окрім як накопичувати стратегічні запаси, небагато. У випадку із обмеженими термінами придатності товарів, цей варіант має обмеження.
І навпаки, якщо покладатись на inhouse, і він чомусь не спрацює, можна спробувати закупити на outsource.
Логіка вище змінюється у випадках державного виробництва, що має на меті економічне стимулювання при недосконалих ринках, коли наявний (або прогнозується) приватний в межах країни або експортний попит на відповідний товар чи послугу. Але це інше питання.
Публічні закупівлі – на часі інституційні зміни
І нарешті. Тепер, коли з'ясували, в яких випадках і що саме має держава віддавати на outsource, власне про закупівлі.
Прозорість у закупівлях, що стала можливою завдяки запуску системи Prozorro, підсвітила неефективність і корупцію у використанні публічних коштів.
Масштаби не такі гігантські, як це намагались зобразити недоброзичливці України, але все ж суттєві.
Кілька років активного протистояння між громадянським суспільством і можновладцями зараз, напередодні відбудови країни, кульмінували у високий рівень недовіри перших до других, а також у втому других від перших.
Не вельми хороша стартова позиція. При цьому зміна влади і персоналій кілька років тому не вплинула критично на таку негативну динаміку.
"Кожна система ідеально налаштована давати саме той результат, який вона продукує", – казав колись один із моїх лекторів у London School of Economics (LSE). Іншими словами, людина має змінювати систему, а не своє місце в ній.
Якщо ми дійсно хочемо ефективні та вільні від корупції закупівлі, маємо системно переглянути правила гри в цій сфері.
Щодо корупції
У контексті антикорупції багато сказано і багато зроблено. Тож обмежуся лише одним спостереженням.
Передумовами для корупції є бажання та можливість відповідальної особи вкрасти.
У нас багато уваги приділяється обмеженню можливості (державний контроль, громадський контроль, міжнародний нагляд тощо). Водночас, на жаль, майже відсутня дискусія щодо бажання людини діяти в приватних інтересах на шкоду публічному.
Якщо коротко, ключовими предметами обговорення в цьому контексті мають стати інструменти мотивації для відповідальних осіб
- матеріальної (адекватні заробітні плати)
та
- нематеріальної (патріотизм і відчуття обов'язку, справедливість і відчуття її універсальності, соціальний капітал і визнання).
Щодо неефективності
Тут зупинимось детальніше.
Чи насправді державні замовники зацікавлені в ефективному використанні коштів? Чи вони зацікавлені лише у виконанні програм (результаті) та максимальному засвоєнні коштів?
Очевидно, друге. Замовники насправді в більшості випадків не прагнуть ефективності, бо очікування від них не стосуються економії коштів.
Як вирішити цю проблему:
- На місцевому рівні замовники мають отримати мотивацію не освоювати максимально кошти, але використовувати їх ефективно. Така системна трансформація можлива за рахунок зміни підходу до фінансування з бюджетного на господарський там, де це можливо.
Програма медичних гарантій, що адмініструється Національною службою здоров'я України, і реформа лікарень – хрестоматійний приклад того, як замовники на місцях можуть отримати мотивацію витрачати не максимально, а витрачати ефективно.
Є нюанси, але в цілому системне рішення – правильне і таке, що можна масштабувати на інші заклади. - На центральному (державному) рівні необхідно виокремити закупівлі як функцію від різних замовників. А також створити єдину закупівельну організацію, очікування від якої будуть сфокусовані саме на ефективному використанні коштів.
Міркування ефективності можуть конфліктувати з міркуваннями результативності.
Наприклад, замовник може прагнути 100% результату за 100% коштів програми, тоді як закупівельник може надати перевагу 95% результату за, скажімо, 80% коштів програми.
Показник результативності вищий у першому випадку. Показник ефективності – в другому. Іноді є сенс пріоритизувати результативність, іноді – ефективність.
Збалансованість відповідних рішень має забезпечуватись системою стримувань та противаг між замовником та закупівельником, у межах якої ухвалюються найбільш продуктивні рішення.
При цьому суб'єкти у межах такої збалансованої системи мають бути розташовані по горизонталі один до одного. Лише тоді противаги є ефективними.
І навпаки, якщо замовник (міністерства, інші центральні органи виконавчої влади) створюватиме організацію-закупівельника у сфері свого відання, то за умов вертикальних відносин такий суб'єкт керівним органом сприймається не як противага, а як баласт.
Єдина закупівельна організація, відповідно, має отримати адміністративну та політичну вагу на рівні з іншими центральними органами виконавчої влади, та напряму підпорядковуватись Кабінету міністрів України безпосередньо або через міністерство, зацікавлене в ефективному використанні коштів (Мінфін).
Іноземний досвід свідчить на користь створення єдиного центрального закупівельника, що має широкий мандат та є частиною системи, яка опікується ощадливим та раціональним використанням публічних фінансів.
Замість висновку
Наразі часто зустрічається теза про конфлікт двох запитів у контексті відбудови:
- запиту на швидкі дії
- та запиту на системну трансформацію в багатьох сферах.
Ми не перші, хто опинився в такій ситуації. І, як засвідчила зокрема нещодавня практика відновлення економік західних країн від COVIDу, важливою складовою успішної відбудови є розуміння, що тут в принципі немає дилеми.
Маємо як скористатись вікном можливостей, так і швидко рухатись, щойно визначимось стосовно цілей та засобів державних політик щодо кожного такого вікна.
Це і є гра за правилами, яку від держави очікує суспільство та міжнародні партнери.
І це не так складно, як може здаватись.
Арсен Жумаділов
Генеральний директор ДП "Медзакупівлі України"
Викладач Національного університету "Києво-Могилянська академія"
Військовослужбовець Збройних сил України