Зовнішній аудит ефективності НАЗК: що це і як проходить незалежна перевірка?

15 січня 2020 року Кабмін призначив Олександра Новікова першим одноосібним головою Нацагентства з питань запобігання корупції. 

Цей день можна вважати стартом перезавантаження інституції, оскільки зміна моделі керівництва з колегіальної на одноособову і подальша за нею відповідальність за всі рішення – ключовий елемент реформування НАЗК. 

Проте будь-яка система мусить жити у парадигмі стримувань і противаг, а також мати механізми належного контролю. Одним із таких механізмів є зовнішня незалежна оцінка ефективності діяльності НАЗК, яка розпочалася у січні 2022 року. 

Що це таке, та чому це важливо?

Зовнішня незалежна оцінка ефективності діяльності Агентства, або, по-простому, зовнішній аудит – це комплексна оцінка роботи органу та один із запобіжників можливої неефективності та зловживань з боку керівництва НАЗК. 

Оцінку проводить комісія у складі трьох досвідчених експертів, яких торік призначив Кабмін на підставі пропозицій донорів, що надавали Україні міжнародну технічну допомогу у сфері запобігання і протидії корупції.

Аудит проходитиме за методикою та критеріями, затвердженими Кабміном у 2020 році. 

Вони передбачають перевірку всіх 9-ти сфер діяльності НАЗК: незалежності, ефективності виконання інституцією свого мандату, якості взаємодії НАЗК з органами державної влади, місцевого самоврядування, міжнародними організаціями та громадськістю, а також управління та організаційної спроможності Агентства.

Робота НАЗК визнається неефективною, якщо Агентство не забезпечило виконання понад двох третин критеріїв для більш як половини об’єктів оцінки або половини критеріїв для кожного об’єкта оцінки. 

До прикладу – для позитивної оцінки роботи Агентства з перевірок декларацій необхідне дотримання таких критеріїв.

1. Чітко визначені та затверджені основні форми декларацій.
2. Наявність доступу НАЗК до всіх реєстрів та баз даних, необхідних для перевірки декларацій.
3. Забезпечене функціонування правил логічного та арифметичного контролю всіх декларацій.
4. Визначений актуальний порядок проведення повної перевірки декларацій, щодо якого відсутні суттєві обґрунтовані зауваження тощо.

Загалом для оцінки ефективності роботи з перевірки декларацій передбачено 38 критеріїв і Агенство повинно виконати хоча б половину з них.

У 2020 році ТІ Україна вже оцінювала спроможність та ефективність НАЗК у межах дослідження антикорупційних органів.

Ми також аналізували методику та критерії проведення зовнішнього аудиту НАЗК та звертали увагу на їх неамбітність. 

ТІ Україна надала низку рекомендацій для покращення роботи Агентства, проте, повторно досліджуючи роботу НАЗК у 2021 році, ми встановили, що більшість з цих рекомендацій залишилась поза увагою керівництва.

Закон "Про запобігання корупції" встановлює, що саме від результатів зовнішнього аудиту залежить, чи залишиться на посаді очільник Агентства. 

З метою захисту незалежності антикорупційних інституцій профільні закони для більшості органів передбачають спеціальний механізм звільнення  керівників – лише за наявності висновку Комісії з проведення зовнішньої незалежної оцінки (аудиту) про неефективність діяльності органу та неналежне виконання обов’язків його очільником.

Такі запобіжники виключають можливості для політичних призначень та звільнень керівників антикорорганів, проте вони ж звужують можливості для зміни неефективного керівництва. 

Саме тому зовнішнім аудитом не можна нехтувати, і він повинен відбуватися систематично, професійно і максимально незалежно у всіх органах антикорупційної екосистеми.

Читайте також: Антикорупційна подорож України: що показує Індекс сприйняття корупції 2021?

Яка наразі ситуація із аудитами антикорупційних органів?

До 2014 року протидія корупції в Україні мала суто декларативний характер. Попри те, що запуск роботи деяких органів відбувся ще у 2015-му, антикорупційна екосистема ще досі розвивається інституційно, та розбудовується її спроможність виконувати свої функції у межах наданого мандата. 

На динаміці цього процесу негативно відображаються спроби політизувати антикорупційні інституції або завадити їхній роботі через конституційні подання, внесення змін до законодавства, зміни керівництва, а також проведення необ’єктивного та неефективного контролю за їхньою діяльністю.

Аби з одного боку мінімізувати вплив на інституції на користь власних інтересів, а з іншого – забезпечити належний контроль, законодавство може передбачати різні підходи залежно від специфіки антикорупційного органу. 

Так, серед органів антикорупційної екосистеми незалежний зовнішній аудит передбачається для НАЗК, НАБУ та АРМА. 

Для ВАКС та САП аудит не передбачений, хоча він теж є необхідним та потребує найшвидшої імплементації. На цьому ми також наголошували у нашому дослідженні. 

Зважаючи на те, що ВАКС є частиною гілки судової влади, проведення зовнішнього аудиту для нього ускладнюється специфікою його незалежності та підзвітності. 

Проте ми переконані, що антикорупційній реформі не обійтися без об’єктивної зовнішньої оцінки діяльності ВАКС, адже саме він є її фінальною ланкою. 

Про необхідність запровадження незалежного аудиту для САП говоримо не лише ми, а й міжнародні партнери України. Зокрема в останньому Меморандумі з МВФ Україна пообіцяла законодавчо закріпити проведення зовнішнього аудиту САП до кінця березня 2022 року. 

Крім того, у цьому документі вказано про доцільність проведення такої перевірки  разом із аудитом НАБУ, зважаючи на їхню тісну співпрацю. 

Ми підтримуємо цю ініціативу і вважаємо, що оцінити роботу НАБУ та САП окремо фактично неможливо. Тому  аудити цих інституцій повинні проводитися спільно або, як мінімум, у тісному взаємозв’язку.

Зовнішній аудит антикорупційних органів націлений на перевірку всіх сфер їхньої діяльності, а міжнародний компонент у такій перевірці мінімізує можливості будь-якого політичного чи іншого впливу на його хід та результати. 

Саме тому незалежна оцінка може стати лакмусовим папірцем для комплексного визначення спроможності та ефективності антикорупційної екосистеми в Україні.

Показовою для розвитку зовнішніх аудитів антикорінституцій є історія з нездійсненою перевіркою НАБУ у 2017 році. 

Аудит так і не змогли провести через прогалини та неузгодженості закону, а також політичні маніпуляції з обранням представників в аудиторську комісію. Як наслідок, передбачений законодавством незалежний аудит НАБУ досі жодного разу не відбувся. 

Натомість міжнародні партнери України з власної ініціативи провели свій зовнішній аудит органу у 2018 році. Однак висновок цього аудиту та надані міжнародними експертами рекомендації не мають таких же юридичних наслідків, як зовнішня оцінка, передбачена законом. 

Втім, є й позитивні зрушення: у листопаді 2021 року Верховна Рада проголосувала за зміни до Закону "Про Національне антикорупційне бюро України" (далі – Закон). 

Відтепер призначення Кабміном членів комісії з зовнішньої оцінки діяльності НАБУ буде здійснюватися на підставі пропозицій міжнародних та іноземних організацій, які протягом останніх трьох років надавали Україні міжнародну технічну допомогу у сфері запобігання і протидії корупції. Крім того, тепер у Законі чітко визначений порядок організації та проведення зовнішнього аудиту. Але це лише початок шляху України до ефективних та систематичних зовнішніх аудитів антикорупційних інституцій. 

Ми сподіваємося, що аудит НАЗК стане вдалим прикладом зовнішньої оцінки із залученням міжнародних експертів і ляже в основу для майбутніх перевірок  органів антикорупційної екосистеми. 

Ба більше – результати зовнішньої оцінки дадуть відповіді, що саме треба органам вдосконалити для підвищення їхньої ефективності.

Андрій Боровик