Як держава (не)фінансує виробництво зброї

Наша держава перебуває на передовій війни нового покоління. Війни, яка розглядається нашим супротивником, як дослідження, як полігон. 

Ми стикаємось не тільки з новими методами агресії, але й з новими озброєннями на полі бою.

За таких обставин Україна просто повинна стати сильнішою. Наше озброєння, випробуване та модифіковане в боях, буде затребуване по всьому світу, як найефективніше.

І саме тому Україна стає майданчиком для впровадження новітніх методів організації збройних сил, ведення інформаційної боротьби, а також технологій виробництва так званих звичайних озброєнь.

Виходячи з наведеного, беручи до уваги об’єм фінансування, що направляється на забезпечення обороноздатності, держава повинна вживати усіх можливих заходів для каталізації та потужного розвитку сектору економіки, відповідального за виробництво продукції військового призначення і подвійного використання.

Тож дивно виглядає той факт, що Державні цільові програми, направлені на реформування та розвиток оборонно-промислового комплексу, розраховані на 5 років, закінчують свою дію вже цього року.

Йдеться про:

• Державну цільову програму створення та освоєння виробництва боєприпасів і продуктів спеціальної хімії на період до 2021 року, затверджену постановою Кабінету Міністрів України від 29 березня 2017 року № 197-3;
• Державну цільову програму реформування та розвитку оборонно-промислового комплексу на період до 2021 року, затверджену постановою Кабінету Міністрів України від 24 травня 2017 року № 366-6.

Згідно п. 11 ч. 2 Рішення Ради Національної безпеки і оборони України від 18 лютого 2020 року "Про основні показники державного оборонного замовлення на 2020 рік та 2021, 2022 роки", введеного в дію Указом Президента України від 27 лютого 2020 року № 59/2020, Кабінету Міністрів України доручено забезпечити у тримісячний строк актуалізацію та продовження терміну виконання до 2024 року програм, строк дії яких закінчується у 2021 році.

На сьогодні жодних відомостей щодо розробки актуалізованих програм немає. 

Відтак, не тільки не виконуються прямі доручення Президента України, але і постає питання: "Яким чином замовники будуть планувати свої закупівлі на три роки до 2024 року, як цього вимагає закон, якщо держава не має стратегії таких закупівель?". 

Зупинимось трохи детальніше на зазначених вище програмах і можливих наслідках закінчення їхньої дії.

Не є секретом той факт, що Україна перебуває у стані фінансово-економічної кризи. Рівень економічного зростання, який зазначається у звітах і прогнозах державних органів статистики, не достатній для забезпечення сталого пропорційного та послідовного розвитку усіх галузей реальної економіки.

За таких умов на фоні глибокої кризи банківського сектору та відтоку прямих іноземних інвестицій єдиним ефективним інструментом фінансування розвитку галузей промисловості є Державний бюджет.

Враховуючи кількість державного майна, що залишається в управлінні органів державної влади, ефективне використання коштів державного бюджету може оживити цілі галузі економіки.

Але водночас повинна існувати збалансована стратегія фінансування тієї чи іншої галузі за рахунок коштів бюджету.

Головним інструментом формування та закріплення таких стратегій є державні цільові програми. 

Посилання на державні цільові програми містяться в законах "Про Державний бюджет України" на кожен рік. 

Відтак, саме на підставі програм фінансується той чи інший напрямок економіки, виробництво конкретної продукції, конкретне підприємство. 

На сьогодні в Україні не існує єдиного підходу до формування державних цільових програм, як системного документа, що забезпечує досягнення конкретної стратегічної мети. А програми, які існують, не пов’язані між собою та інколи протирічать одна одній навіть у випадках, коли стосуються розвитку однієї галузі економіки і державного управління.

Водночас державна цільова програма затверджується Кабміном та є обов’язковою для виконання. Відтак, у разі якщо виробництво конкретної продукції передбачено програмою, то жодне міністерство, включаючи Мінфін, не має права відмовити у фінансуванні такого виробництва.

Теоретично це могло б слугувати цілевказувачем для виробників, але частіше заходи програм пишуться під конкретних виробників чи постачальників.

Це відкриває широкі корупційні можливості для службових осіб органів державної влади, відповідальних за формування програм. 

Найголовніший з цих ризиків можна озвучити як запитання до необмеженого кола осіб: "На що саме Ви готові для того, щоб держава інвестувала кошти у виробництво Вашої продукції на Вашому підприємстві?"

Одними з прикладів програм є названі вище Державні цільові програми реформування та розвитку оборонно-промислового комплексу.

Мінекономіки, як розробник програм, декларувало, що програми були створені та затверджені на підставі інших стратегічних документів, таких як Програма розвитку Збройних Сил України, Концепція реформування та розвитку оборонно-промислового комплексу, й Оборонної програми розвитку озброєння і військової техніки.

Відтак, була здійснена спроба створити реальну стратегію розвитку виробництва озброєння та військової техніки, яка би враховувала як інституційні й законодавчі перетворення, так і заходи з відновлення виробничих можливостей підприємств оборонної промисловості.

Утім, програми виявилися яскравим прикладом типової неузгодженості між собою. В процесі їх виконання стали очевидними наступні недоліки:

• Міністерство економіки, а потім Міністерство стратегічних галузей промисловості фінансувало виробництво продукції, яка не потрібна ані армії, ані іноземним замовникам. Відтак, вживалися прямі заходи щодо державного фінансування (близько 2,5 млрд грн на рік) виробництва продукції без належного аналізу перспектив її використання.
• Державні замовники не вміють рахувати державні кошти. Розробники програм продемонстрували цілковите нерозуміння реальної спроможності фінансово-економічної системи держави, що в результаті призвело до недофінансування показників ухвалених Програм у розмірі близько 70 відсотків.
• Державні кошти – подарунок, а не інвестиція. Відсутність належного фінансово-економічного обґрунтування вибору того чи іншого заходу програми, яке б передбачало прорахунок можливості повернення коштів до державного бюджету через податки, обов’язкові платежі, прибуток державних підприємств, зниження вартості готової продукції для державного замовника, як споживача.
• Споживачі та виробники кінцевої продукції існують окремо і не перетинаються в реальному житті. Порядок, передбачений для виконання окремих заходів програм, робить такі заходи нездійсненними за строками, об’ємом фінансування та виробничим циклом.

На цьому конкретному прикладі підтверджується відсутність інтегрованого на загальнодержавному рівні стратегічного планування, а іноді і стратегічного бачення розвитку економіки та, зокрема, промисловості.

Стратегічні плани та цільові програми не мають на меті досягнення єдиного стратегічного результату.

З метою виправлення ситуації, що склалася, необхідно:

• актуалізувати державні цільові програми розвитку окремих галузей промисловості й узгодити їх з програмами використання і споживання готової продукції та послуг;
• визначити обов’язковими при складанні та затвердженні державних цільових програм критерії щодо взаємопов’язаності цілей програми, ієрархії таких цілей, переліку взаємодіючих органів державної влади та місцевого самоврядування, прив’язки до конкретного регіону, інноваційності й унікальності;
• визначити "єдине вікно" подання державних цільових програм для затвердження на державному рівні у встановленому законодавством порядку.

Володимир Пікузо