Чи дійсно потрібен надзвичайний стан для боротьби з COVID-2019?
Останнім часом лунає все більше заяв щодо антиконституційності обмежень, які запроваджуються на підставі Постанов КМУ та рішень органів місцевого самоврядування, КМДА.
Ніби, легальний шлях для обмеження прав та свобод людини тільки один – ввести режим надзвичайного стану.
Дозволимо собі висловити іншу точку зору стосовно цього питання і думку про те, що НС для боротьби з COVID-2019, без негативних ускладнень в суспільно-політичному житті, взагалі не потрібен.
Від самого початку хочемо зазначити, що цю колонку написано в межах загальної дискусії про конституційність заходів, яких вживає на сьогодні Кабінет міністрів та органи місцевого самоврядування, і КМДА, зокрема.
Вирішення питань щодо законності, конституційності та пропорційності тих чи інших конкретних обмежувальних заходів, наприклад обов'язкової самоізоляції,може бути предметом окремих обговорень і оцінок.
Основні аргументи критиків дій уряду та місцевої влади зводяться до того, що вводити обмеження свободи пересування, мирних зібрань та інших прав і свобод людини і громадянина дозволено лише у разі введення надзвичайного стану.
У своїй позиції вони спираються на приписи статті 64 Конституції, яка, з одного боку, не дозволяє обмежувати конституційні права і свободи, а з іншого – не виключає запровадження певних заборон у випадках, передбачених цим Основним законом. Зокрема, у разі введення воєнного чи надзвичайного стану.
З цього робиться висновок, що без введення режиму НС закриття кордонів, припинення руху залізничного транспорту, закриття аеропортів, заборона відвідувати парки та сквери, проводити конференції та круглі столи тощо є неконституційними.
Чи це так? Давайте розберемось.
Питання конституційності введення надзвичайного стану
Насамперед, необхідно з'ясувати, чи обмежують конституційні права людини заходи, які вводяться у зв'язку із поширенням коронавірусної хвороби в Україні та чи не заборонено це Конституцією.
Безсумнівно, введені постановами КМУ та рішеннями місцевих рад заборони обмежують конституційні права громадян, насамперед на освіту, свободу мирних зібрань, на свободу пересування та інші.
Втім, Конституція України не забороняє обмеження таких прав. Важливо, щоб це відбувалось за наявності відповідного закону.
Загальним стандартом для більшості конституційних прав та свобод в частині обмежень є одночасна наявність двох критеріїв: обмеження має бути передбачене законом та переслідувати легітимну мету.
Певні права не підлягають обмеженням взагалі (право на життя, рівність прав, право на петицію).
Третій критерій, який можна застосовувати при обмеженні прав та свобод, які гарантовано Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод (насправді, більшість з каталогу Конституції України) – необхідність в демократичному суспільстві. Через нього, зокрема, ЄСПЛ оцінює пропорційність обмеження права в кожній конкретній ситуації.
В сьогоднішній ситуації навряд чи існують сумніви у наявності легітимної мети для обмежень прав і свобод людини.
Конституція України містить норми, які зобов'язують державу захищати життя людини (стаття 27) та надає можливість обмежувати певні права для охорони здоров'я населення (стаття 34, зокрема).
У багатьох рішеннях ЄСПЛ йдеться про цей позитивний обов'язок держави, а невживання заходів може сприйматися як порушення позитивних зобов'язань, передбачених статтями 2 та 8 (Finogenovта інші проти Росії, № 18299/03, 20 грудня 2011 року).
На нашу думку, такі заходи і позитивний обов'язок держави вживати дій для захисту життя та здоров'я людей, є особливо актуальними в умовах пандемії, ознакою якої, за визначенням ВООЗ, є відсутність засобів профілактики та лікування.
Тому основне питання, яке потребує відповіді – це наявність необхідних законів, які б дозволяли обмежувати конституційні права і свободи людини під час пандемії. Якщо вони є, принцип законності дотримано, якщо всі обмеження введено лише підзаконними актами – існує порушення.
Які ж Закони України передбачають вживання заходів для боротьби з епідеміями, поширенням небезпечних вірусів та інфекцій? Серед основних – це закони України "Про захист населення від інфекційних хвороб", "Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення", Кодекс цивільного захисту України та закон "Про правовий режим надзвичайного стану".
Вони фактично передбачають три спеціальні правові режими:
- Карантину (закони "Про захист населення від інфекційних хвороб", "Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення");
- Надзвичайної ситуації (Кодекс цивільного захисту України);
- Надзвичайний стан (закон "Про правовий режим надзвичайного стану").
На сьогодні діють два з трьох наведених – карантин та надзвичайна ситуація.
Читайте також:
Карантин
Визначення карантину, його запровадження та скасування, умови обмежень прав та свобод людини визначено законом України "Про захист населення від інфекційних хвороб". Зокрема, ним передбачено, що:
- Карантин встановлюється та відміняється Кабміном;
- У рішенні про встановлення карантину зазначаються обставини, що призвели до цього, визначаються межі території карантину, затверджуються необхідні профілактичні, протиепідемічні та інші заходи, їх виконавці та терміни проведення, встановлюються тимчасові обмеження прав фізичних і юридичних осіб та додаткові обов'язки, що покладаються на них. Карантин встановлюється на період, необхідний для ліквідації епідемії чи спалаху особливо небезпечної інфекційної хвороби. На цей період можуть змінюватися режими роботи підприємств, установ, організацій, вноситися інші необхідні зміни щодо умов їхньої виробничої та іншої діяльності;
- До відміни карантину його територію можуть залишити особи, які пред'явили довідку, що дає право на виїзд за межі території карантину;
- Організація та контроль за дотриманням встановленого на території карантину правового режиму, своєчасним і повним проведенням профілактичних і протиепідемічних заходів покладаються на місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування.
Зверніть увагу, це норми закону (стаття 29 закону "Про захист населення від інфекційних хвороб"), а не підзаконного акту.
Далі, у статті 30 цього ж закону визначено й повноваження органів місцевого самоврядування, яким, зокрема, надано право:
- залучати підприємства, установи, організації незалежно від форм власності до виконання заходів з локалізації та ліквідації епідемії чи спалаху інфекційної хвороби;
- залучати для тимчасового використання транспортні засоби, будівлі, споруди, обладнання, інше майно підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, необхідне для здійснення профілактичних і протиепідемічних заходів, із наступним повним відшкодуванням у встановленому законом порядку його вартості або витрат, пов'язаних з його використанням;
- установлювати особливий режим в'їзду на територію карантину та виїзду з неї громадян і транспортних засобів, а у разі необхідності - проводити санітарний огляд речей, багажу, транспортних засобів та вантажів;
- запроваджувати більш жорсткі, ніж встановлені нормативно-правовими актами, вимоги щодо якості, умов виробництва, виготовлення та реалізації продуктів харчування, режиму обробки та якості питної води;
- установлювати особливий порядок проведення профілактичних і протиепідемічних, у тому числі дезінфекційних, та інших заходів;
- створювати на в'їздах і виїздах із території карантину контрольно-пропускні пункти, залучати в установленому порядку для роботи в цих пунктах військовослужбовців, працівників, матеріально-технічні та транспортні засоби підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, частин та підрозділів центральних органів виконавчої влади, що реалізують державну політику у сферах оборони і військового будівництва, охорони громадського порядку.
Щоб далі не перевантажувати текст цитуванням законів, зазначимо, що і Кодекс цивільного захисту України, і закон України "Про забезпечення санітарно-епідеміологічного благополуччя" також містять визначені законом механізми реагування держави на виклики, пов'язані з COVID-2019.
І, деякі повноваження, які надаються в тому числі місцевим органам влади (органам місцевого самоврядування) можуть використовуватись для втручання в реалізацію прав та свобод людини і громадянина.
Таким чином, на нашу думку, рішення уряду та місцевої влади, якими вводяться обмежувальні заходи для протидії поширенню коронавірусної хвороби, прийняті в межах їх повноважень, визначених законами, зокрема, наведеними вище, є правомірними.
Іншими словами, принцип, відповідно до якого обмеження прав людини повинно бути "передбачено законом", не порушується.
Більше того, якщо уважно прочитати зміст норм закону України "Про правовий режим надзвичайного стану", зрозуміти його логіку, мету і вдатись до порівняльного аналізу з положеннями "антиінфекційного" законодавства, ми побачимо: без виникнення додаткових до власне поширення вірусу та хвороби, яку він викликає, обставин, його застосування в теперішній ситуації є неможливим і не потрібним.
Про неможливість його застосування без "обтяжуючих обставин" можна прочитати у статті 4. Остання передбачає, що надзвичайний стан вводиться лише за наявності реальної загрози безпеці громадян або конституційному ладу, усунення якої іншими способами є неможливим.
Наразі, ця загроза усувається через введення режимів карантину та надзвичайної ситуації і реалізації в їхніх межах відповідних заходів.
Щодо потрібності, то по-перше, за відсутності слова "пандемія" у пункті 1 частини 1 статті 4 надзвичайний стан взагалі було б важко застосовувати, оскільки були б відсутні формальні підстави.
А режим карантину, його порядок введення і увесь механізм чим регулюється? Законом України "Про захист населення від інфекційних хвороб". І наразі реалізується автономно разом з режимом надзвичайної ситуації, який спрямовано насамперед на координацію всіх рівнів органів влади та місцевого самоврядування.
Навіщо в такому випадку надбудова у вигляді надзвичайного стану з додатковими повноваженнями для СБУ, Нацгвардії, іноді частинам ЗСУ та прикордонних частин, можливістю мобілізації, експропріації майна?
На нашу думку, інструменти НС, які додатково до "карантинних" можуть стати в нагоді в теперішніх умовах боротьби з COVID-2019, будуть необхідні тільки у разі різкого негативного розвитку подій:
- виникнення масових безпорядків, що супроводжуються насильством над громадянами, обмежують їхні права і свободи;
- спроби захоплення державної влади чи зміни конституційного ладу України шляхом насильства;
- блокування або захоплення окремих особливо важливих об'єктів або місцевостей, що загрожує безпеці громадян і порушує нормальну діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування тощо (стаття 4 закону "Про правовий режим надзвичайного стану").
Надзвичайний стан: обмеження в часі
Серед інших аргументів, які можуть бути предметом дискусії в частині необхідності введення надзвичайного стану – обмеження його в часі до 30 днів для України і до 60 днів для окремих місцевостей. З можливим продовженням через нову процедуру – указ президента та підтвердження Верховною Радою, але не більше 30 днів.
Якщо б його ввели на території всієї країни 12 березня, зараз би стояло питання по продовженню. А на 12 травня – строк було б вичерпано і його було б скасовано без можливості продовження.
Будь-які зміни до "дизайну" надзвичайного стану потребуватимуть проходження ланцюга – указ президента, затвердження Верховною Радою.
Це робить даний режим менш гнучким у випадку непередбачуваності у поширенні вірусу та його наслідків і необхідності приймати оперативні рішення уповноваженими на боротьбу з епідемією органами держвлади.
Підсумовуючи, вважаємо, що апріорі стверджувати про антиконституційність обмежень прав і свобод людини на підставі постанов КМУ та рішень органів місцевого самоврядування, які приймаються в межах "карантину", є помилковим.
Надзвичайний стан, карантин та надзвичайна ситуація – це окремі режими, які можуть запроваджуватись, як автономно так і в сукупності. Залежно від підстав та подій, їхнього масштабу, які відбуваються в країні.
На завершення, хочемо акцентувати увагу на тому, що окремого обговорення потребують заходи протидії поширенню коронавірусу, які введено на території України.
Ми не повинні забувати, що права людини гарантовані на міжнародному рівні і відступ від них дозволяється лише у крайніх випадках за умови дотримання відповідної процедури, яка передбачена статтею 15 Європейської Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (ЄСПЛ).
Деякі держави, зокрема, Латвія; Румунія, Молдова, Вірменія, Естонія, Грузія вже повідомили генерального секретаря Ради Європи про відступ від своїх зобов'язань та про вжиті ними заходи щодо протидії поширенню коронавірусної хвороби, про причини їх застосування.
Чи зробить такий крок Україна – побачимо. Але про це вже потрібно думати.
Олександр Бурмагін, Людмила Опришко, для УП
Колонка – матеріал, який відображає винятково точку зору автора. Текст колонки не претендує на об'єктивність та всебічність висвітлення теми, яка у ній піднімається. Редакція "Української правди" не відповідає за достовірність та тлумачення наведеної інформації і виконує винятково роль носія. Точка зору редакції УП може не збігатися з точкою зору автора колонки.
