Віктор Бобиренко
Бюро аналізу політики, член наглядової ради НСТУ

Скринька Пандори для місцевих громад

П'ятниця, 31 січня 2020, 14:00

Вам здається, що універсальний виборчий закон подарує нам універсальні можливості дійсного представництва?

Не у цьому житті. Або не у цій країні. Не на цих місцевих виборах.

У складних міжбюджетних відносинах буває так, що усі воюють проти всіх.

А центральна влада може підігрувати місцевим. За політичну лояльність. Або за відкати з субвенцій. Або: ми тут тихо – і ви нас не чіпайте.

Або жорстко тролити і не давати працювати місцевим громадам. Інструментів впливу – вагон.

Ось приклад. У 2019 році у місті Суми трапилася неприємна бюджетна історія. Бюджет міста Суми полегшав майже на 70 мільйонів гривень. І цьому є причина.

Мало того, в Україні насувається остаточний етап реформи децентралізації. Уже у жовтні 2020 року ми обиратимемо нових голів громад та депутатів у громадах, округах (фактично укрупнених районах) і областях.

Ми думаємо, що громади можуть бути самодостатніми. І громада не залежатиме від обласної влади. І від уряду. Насправді це не так.

І те, що трапилося у Сумах, може трапитись у будь-якій області з будь-якою громадою.

Річ у тому, що бюджет будь-якого міста чи громади складається з дохідної та видаткової частин. На відміну від державного бюджету дохідна і видаткова частина бюджету місцевого мають балансуватися.

Дохідна частина бюджету міста чи ОТГ складається з двох частин. З одного боку – власні та закріплені доходи. Це те, що місто заробляє саме. І друга частина – це те, що дає держава на виконання делегованих повноважень через систему дотацій та субвенцій.

Найбільшим внеском у дохідну частину міста є так званий податок на доходи фізичних осіб, або ПДФО. Ці внески до міської скарбниці робить кожен працюючий.

Податок на доходи фізичних осіб – це 18% від кожної зарплати. Якщо ви заробляєте 10 тисяч гривень "брудними", то з вас бухгалтерія вираховує 1800 гривень ПДФО, 150 грн військового збору (1,5%), а на картку ви отримаєте лише 8050 гривень.

Розщеплення ПДФО між бюджетами:

60% – до міської скарбниці,
15% – до обласного бюджету,
25% – до державного бюджету.

Тобто із суми у 10 тисяч гривень ви сплатите 1800 гривень ПДФО:

1080 гривень – у бюджет міста,
270 гривень – в обласний бюджет і
450 гривень – у державний бюджет.

І ще, щоб розуміти суть конфлікту у Сумах між обласною та міською владами – треба розуміти ще одну річ, а саме, що таке дотації та субвенції.

У бюджетному кодексі є поняття міжбюджетних трансфертів.

Міжбюджетні трансферти – кошти, які безоплатно і безповоротно передаються з одного бюджету до іншого.

Трансферти діляться на дотації та субвенції. Відміна між ними в тому, що субвенція – це трансферт з цільовим призначенням.

Дотацію в бюджеті можуть витрачати, як вважає за потрібне розпорядник коштів.

А субвенцію можна витрачати лише за цільовим призначенням.

Так, освітню субвенцію можна витрачати лише у галузі освіти, медичну – лише у галузі медицини, а субвенцію на субсидії – лише на субсидії.

А тепер дивимось, що сталося в Сумах. Вірніше, прецедент спочатку був у Лебедині.

Лебедин, або Історія про те, як Суми втратили 70 мільйонів

Лебедин – місто обласного підпорядкування. А навколо міста – Лебединський район. Влада міста і району належить до різних політичних сил і між собою, м'яко кажучи, не дружить. Але у підпорядкуванні району є Центральна районна лікарня, яка обслуговувала пацієнтів і з міста, і з району. Але як юридична особа лікарня була розміщена у місті. Розумієте? Значить, 60% ПДФО від зарплат медиків потрапляло до міського бюджету. А району не діставалось нічого.

І районне керівництво, накручене своїми партійними босами, перевело лікарню фактично у Фельдшерсько-акушерський пункт сусіднього села.

ПДФО почало йти до бюджету сільради. А звідти – реверсною субвенцією до районного бюджету.

Міський бюджет відразу втратив кілька мільйонів гривень.

Таку саму схему почали робити на рівні області. Уявіть. В області лише лікарень з обласним статусом – з півдюжини: обласна клінічна лікарня, обласна стоматологічна, обласна онкологічна, обласна дитяча тощо.

Усі утримуються з обласного бюджету, а 60% ПДФО отримує місто. Тому область звертається по допомогу до міста: допоможіть з ремонтом. Дайте кошти субвенцією з міського бюджету в обласний. Адже значна частина пацієнтів обласної лікарні – жителі міста.

Логіка незаперечна. Місто має найбагатший бюджет. З далеких районів пацієнти в обласну лікарню їдуть, лише коли "прикрутить". А жителям міста зручно – лікарня під боком, лікарі професійні, діагностичне обладнання – все тут. І виходить, що близько 40% усіх пацієнтів – мешканці міста.

Проте міська влада у співфінансуванні відмовляє пихато і категорично. А областю керують гонорові хлопці. Найшла коса на камінь. Почався конфлікт.

Обласна влада переводить частину обласних об'єктів з міста в інші громади. Лікарня, звичайно, залишається на місці, а ось печатка переїжджає. Спочатку в іншій громаді відкривається філія обласної лікарні. Потім лікарня з обласним статусом перереєструється до невеликої громади. І кількатисячний колектив, який працює у місті, живе у місті, сплачує податки у сусідню громаду.

Сусідня громада отримує великі додаткові податкові надходження. Місто Суми ці надходження втрачає.

Так відбувається з іншими установами. В інші громади переїжджають також установи культури.

Уявляєте? Обласний драмтеатр у якійсь Хацапетівці? Юридично, звичайно.

У Сумах відкрили скриньку Пандори. Таким нехитрим способом місто Суми втратило у 2019 році близько 70 мільйонів гривень. Довелося скорочувати видатки бюджету розвитку.

Область знайшла змогу покарати місто. І це все, що потрібно знати про міжбюджетні відносини. Нам тільки розказують, що у бюджетному кодексі визначено, що усі бюджети незалежні. Де-факто – можна прищемити будь-кого.

Можемо прогнозувати, що подібна ситуація має шанси виникнути і між обласною владою та іншими громадами. І має шанси виникнути у будь-якій області.

Як області не втрачати гроші?

А тепер уявімо ситуацію. На виборах в обласну раду прогнозовано більшість (сама або за допомогою якогось сателіта, якщо не буде монобільшості) отримує провладна партія. Голова адміністрації – теж солдат президента. Тобто вся влада на рівні області контролюється однією політсилою.

А в громаді обласного центру, наприклад, до влади приходить інша партія, чи коаліція партій. Чи партія-франшиза з назвою "Наш край" чи "Рідне місто", чи ще якось. І ця політсила чи коаліція заточена під мера. І що ми прогнозуємо? За прикладом Сум, із міста, яке не хоче вписатися у вертикаль, виводяться усі обласні установи – від бібліотек до театрів, інтернатів та лікарень. Місто біднішає. Натомість лояльні до обласної влади громади отримують додаткові "ніштячки".

А ще ж не забуваємо, що область ділить частину коштів Дорожнього фонду. А це сотні мільйонів. Окрім того, область фактично впливає на розподіл коштів Державного фонду регіонального розвитку. Це теж сотні мільйонів.

Сон сивої кобили, скажете ви? Ні, це розклади української політики на місцевому рівні.

Обласна влада може усю незалежність місцевих громад помножити на нуль.

Єдиний вихід, до наступних виборів законодавчо закріпити, що ПДФО працівників обласних бюджетних установ мають виплачуватися за місцем їхньої фактичної роботи. У нашому випадку – до міського бюджету.

Натомість, максимально можливу кількість об'єктів обласної комунальної власності треба передати на міський рівень: музеї, бібліотеки, театри, які розташовані у місті, – мають утримуватися містом.

Тоді в області залишаться кошти, які додатково можна буде використати на розвиток інфраструктури в інтересах усіх мешканців області.

А поки що виходить сумно.

Віктор Бобиренко, для УП

Колонка – матеріал, який відображає винятково точку зору автора. Текст колонки не претендує на об'єктивність та всебічність висвітлення теми, яка у ній піднімається. Редакція "Української правди" не відповідає за достовірність та тлумачення наведеної інформації і виконує винятково роль носія. Точка зору редакції УП може не збігатися з точкою зору автора колонки.