Перезавантаження державної служби: причини, ризики та наслідки
Реформи здійснюються або швидко, або ніколи.
Цитата невідомого автора
Змінами до закону "Про державну службу" уряд і парламент анонсували так зване "перезавантаження державної служби", що в середовищі державних службовців та експертів у цій сфері викликало неабияке збурення та породило багато страхів та міфів.
Якщо з політичним "перезавантаженням" більш-менш все зрозуміло, і воно фактично відбувається після кожних президентських та парламентських виборів чи призначення нового уряду, то саме державна служба мала б забезпечувати сталість і послідовність державної політики під час таких політичних перезавантажень у державі.
У чому ж тоді необхідність теперішнього "перезавантаження" державної служби, які ризики воно несе та до яких результатів має призвести? І чи варто боятись державним службовцям масових звільнень?
Про "перезавантаження" державної служби
Власне, процес перезавантаження державної служби був запущений ще в 2016 році, коли набув чинності новий закон "Про державну службу" та уряд схвалив стратегію реформування державного управління (РДУ).
Тоді під час розроблення закону виникли дискусії, наскільки радикальним має бути таке перезавантаження. Експерти, які розробляли новий закон, розуміли, що якість державних інституцій та державної служби явно не відповідає сучасним вимогам та необхідністю проведення радикальних реформ.
З огляду на те, що основною причиною деградації державної служби були визначені часті зміни керівної ланки держорганів під час кожного призначення нового уряду, експертами була обрана стратегія законодавчим чином:
- забезпечити захист ФАХОВИХ державних службовців від свавільного звільнення політиками,
- передбачити можливість звільнення недолугих державних службовців через процедуру щорічного оцінювання їх діяльності,
- можливість залучення на державну службу професіоналів на нових умовах для здійснення ключових національних реформ.
На забезпечення такого сценарію були розроблені та схвалені урядом порядок проведення щорічного оцінювання держслужбовців та концепція запровадження посад фахівців з питань реформ, у розробленні яких автор брав пряму та безпосередню участь.
Але в реалізації цього сценарію виникли певні проблеми.
Проблеми у реалізації експертної стратегії
Перша – "правила пишуться для нормальних людей, а використовуються покидьками".
Справа в тому, що правовим захистом від звільнення часто-густо користувались недоброчесні та недолугі державні службовці. Фактично, без згоди держслужбовця його звільнити було дуже важко, тому що знаходилась будь-яка шпаринка у законодавстві, щоб визнати судом таке звільнення не відповідним до закону.
При цьому часто використовувались фейкові лікарняні чи затяжні відпустки. Деяких найодіозніших керівників державних органів вдалося звільнити тільки після нещодавнього внесення "змін до деяких законів щодо перезавантаження влади".
Друга – щорічне оцінювання не стало дієвим інструментом "відсіву" недолугих працівників на державній службі.
По-перше, в минулій редакції закону, щоб бути звільненим, держслужбовець мав отримати дві поспіль негативні оцінки – першу за результатами роботи за рік, другу – після випробувального періоду "на виправлення" не менше трьох місяців!
Тобто ти можеш рік просто ходити на роботу, не виконувати своїх завдань, в результаті отримати негативну оцінку, а потім ще три місяці бити байдики за рахунок платників податків.
Інший чинник – профанація щорічного оцінювання, тому що державні службовці, як правило, старались не дуже критично ставитись до оцінювання своїх колег.
Наприклад, за результатами щорічного оцінювання за 2018 рік ву центральних органах виконавчої влади негативну оцінку отримали 56 працівників із 15 тисяч, що пройшли оцінювання, тобто "аж" 0,37%!
На жаль, за три роки реформи та "перезавантаження", ні реформа не була завершена, ні перезавантаження насправді не відбулося.
В результаті державні органи влади так і не стали помітно більш ефективними. При тому, що фонд оплати праці державних службовців загалом збільшився з 20,9 мільярдів гривень у 2016 році до 36,0 в 2018 (тобто в 1,7 рази!). Ефективність реформи (відношення результату до витрат) виявилась майже нульовою.
Відповідно до стратегії РДУ в першому її варіанті (до перенесення строків виконання) протягом 2016-2018 років уряд мав завершити повну реорганізацію міністерств та інших центральних органів виконавчої влади (агентств, служб та інспекцій) – натомість не повністю завершена навіть реорганізація пілотних міністерств.
А на посади так званих "фахівців з питань реформ" залучено трохи більше 600 працівників замість 3000 за планом. І то, до прозорості та чесності проведення конкурсів у деяких міністерствах та агентствах у експертів, м'яко кажучи, є запитання.
Та і саму Стратегію РДУ уряд спромігся виконати лише трохи більше, ніж на 50% запланованого, при тому, що своїми рішеннями двічі переносив строки виконання завдань.
Недарма, ефективність роботи самого уряду була доволі посередньою, а окремих міністерств – просто провальною.
Не випадково, мабуть, інформацію про виконання власного плану діяльності за 2018 рік минулий уряд, вірніше його секретаріат, "засекретив".
Таким чином, заплановане "перезавантаження" державної служби, передбачене реформою держуправління минулим урядом, було просто провалено. В результаті новий уряд отримав майже таку ж малоефективну державну машину, якою вона була і до реформи.
Що має робити новий уряд в такій ситуації?
Продовжувати повторювати мантру, що "інституційні зміни відбуваються десятиліттями"? Чи більш радикальними заходами, але все ж перезавантажити державну службу у максимально стислі терміни?
Українські та міжнародні експерти неодноразово наголошували, а досвід різних країн підтверджує, що економічне та соціальне зростання неможливі в країнах з неефективною державною владою. Недаремно всі країни-кандидати до вступу в ЄС мають пройти оцінку та виконати всі критерії щодо дотримання принципів державного управління програми SIGMA.
Україна теж пройшла в 2018 році оцінку стану справ у державному управлінні фахівцями проекту SIGMA і отримала дуже посередню оцінку – середній бал 2,6 за шкалою від 0 до 5.
Висновок – система державного управління в Україні в теперішньому стані не здатна забезпечити економічне зростання та соціальний розвиток країни навіть на рівні 5-7% на рік. І тоді навіть економічний та соціальний рівень теперішньої Польщі для нас виглядає "недосяжним майбутнім", як колись комунізм.
Та чи є в нас час на довгі інституційні зміни?
Очевидно, головним принципом та лозунгом перезавантаження влади загалом та держслужби зокрема має бути "залучати найкращих та звільняти найгірших". Власне, у звільнені і криються головні ризики "перезавантаження".
Як і залучення, так і звільнення не мають бути свавільними, а опиратись на чітку процедуру та зрозумілі критерії. Якщо ж основним критерієм залучення та звільнення знову будуть "хотєлкі" політичних керівників державних органів, то такі "критерії" залишаться і при наступних змінах уряду. Тоді деградація державної служби продовжиться і далі з усіма її сумними наслідками.
Щоб уникнути можливих проблем, уряд має щонайшвидше визначитись і запустити реорганізацію міністерств та урядових органів відповідно до встановлених ним же правил, а не "хто в ліс, а хто по дрова", як було раніше.
По-друге, чітко визначитись із критеріями ефективності роботи органів виконавчої влади і безжально позбавлятись від неефективних керівників.
По-третє, задіяти вертикаль виконавської відповідальності: завдання уряду – завдання міністерств чи урядових органів – завдання підрозділів – завдання працівників.
Не може бути ситуація, коли в неефективному органі, який виконує урядові завдання на 20-30 відсотків, його керівники та працівники отримують позитивні та відмінні оцінки і премії по 200-300% щомісячно.
І останнє. "Перезавантаження" державної служби не можуть здійснюватися постійно під час кожної зміни влади. Але і робити із державної служби "закритий клуб homo burocraticus" теж не можна, тому що "ентропія закритих систем прямує до нескінченності", іншими словами – до загнивання та розпаду.
Хто б не був наступним головою Нацагентства з питань державної служби (а зараз ця посада є вакантною і на неї Кабмін оголосив конкурс), його основним завданням буде за 2-3 роки перетворити українську держслужбу у відкриту, мобільну, гнучку, активну та ефективну інституцію. Таку, щоб працювати на держслужбі було і цікаво, і престижно. А державних службовців із радістю брав би собі на роботу приватний сектор.
Як він чи вона планує це зробити – має пояснити і суспільству, і державним службовцям.
І покінчити нарешті із "перезавантаженнями".
Сергій Сорока, експерт з питань реформи державного управління та державної служби, для УП
Колонка – матеріал, який відображає винятково точку зору автора. Текст колонки не претендує на об'єктивність та всебічність висвітлення теми, яка у ній піднімається. Редакція "Української правди" не відповідає за достовірність та тлумачення наведеної інформації і виконує винятково роль носія. Точка зору редакції УП може не збігатися з точкою зору автора колонки.
