Гра на "посилення": що насправді ховається за президентськими змінами до Конституції

Свою роботу Верховна Рада нового скликання розпочала з розгляду законодавчих ініціатив президента Володимира Зеленського про внесення змін до Конституції.

Одним з перших ухвалили законопроект №7203, внесений ще президентом Петром Порошенком. Сьогодні він уже набув статусу закону.

Скасовуючи депутатську недоторканність від кримінального переслідування, народні обранці насправді проголосували за скасування самого інституту парламентського імунітету, який убезпечує парламентарів від незаконного втручання в їхню діяльність.

І це сталося, незважаючи на застереження, висловлене Конституційним Судом України, який повинен розглядати всі законопроекти про внесення змін до Конституції.

КСУ зробив висновок, що законопроект №7203 відповідає вимогам статей 157 і 158 Конституції.

Але також КС звернув увагу, що при ухваленні рішення про скасування депутатської недоторканності необхідно врахувати стан політичної та правової системи України – її здатність у разі повної відсутності інституту депутатської недоторканності забезпечити безперешкодне та ефективне здійснення нардепами своїх повноважень, функціонування парламенту як такого, а також реалізацію конституційного принципу поділу державної влади.

Окрім того, КСУ не один раз наголошував, що депутатська недоторканність не є особистим привілеєм, а убезпечує народного депутата від незаконного втручання в його діяльність та забезпечує безперешкодне й ефективне виконання ним своїх функцій.

Такої ж думки дотримується і Венеційська комісія: у політичній системі з вразливою демократією, такою, як в Україні, повне скасування недоторканності може бути небезпечним для функціонування та автономії парламенту.

У результаті, з одного боку, президент відреагував на суспільний запит, запропонувавши парламентарям позбавити себе недоторканності, а з іншого – після ухвалення законопроекту народні депутати позбулися вагомих гарантій незалежності у своїй діяльності.

Того ж дня нова Рада направилав для отримання висновку про відповідність вимогам статей 157 і 158 Конституції до КСУ ще сім законопроектів про внесення змін до Конституції:

• щодо скасування адвокатської монополії (реєстр. №1013);
• щодо закріплення повноважень президента України утворювати незалежні регуляторні органи, Національне антикорупційне бюро України, призначати на посади та звільняти з посад Директора Національного антикорупційного бюро України і Директора Державного бюро розслідувань (реєстр. №1014);
• щодо законодавчої ініціативи народу (реєстр. №1015);
• щодо уповноважених Верховної Ради України (реєстр. №1016);
• щодо зменшення конституційного складу Верховної Ради України та закріплення пропорційної виборчої системи (реєстр. №1017);
• щодо додаткових підстав дострокового припинення повноважень народного депутата України (реєстр. №1027);
• щодо консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів Верховної Ради України (реєстр. №1028).

Коротко проаналізуємо та дамо свій висновок на кожний із законопроектів.

Читайте також: Зелена книга. Що хоче змінити Зеленський в Конституції

№1013

Зміст. Законопроект спрямований на ліквідацію так званої адвокатської монополії, яка виникла після конституційної реформи щодо правосуддя в 2016 році. У результаті утворилася малозрозуміла система штучного забезпечення адвокатів роботою і, відповідно, доходами.

Висновок. На наш погляд, це єдиний із запропонованих законопроектів, який несе виключно позитивні зміни для суспільства.

Він залишає адвокатам виняткове повноваження на представництво лише в кримінальних справах.

На жаль, поза увагою залишилося представництво у Верховному Суді. На нашу думку, зважаючи на складність питань, які розглядаються у касаційній інстанції, таку преференцію адвокатам варто було б залишити.

№1014

Зміст. Законопроект надає право президенту утворювати НАБУ, призначати і звільняти директорів НАБУ та ДБР, утворювати незалежні регуляторні органи, що здійснюють державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб'єктів господарювання в окремих сферах, призначати та звільняти їхніх членів.

Передбачається, що він сприятиме оптимізації повноважень глави держави у сфері утворення незалежних регуляторних органів.

Висновок. По суті законопроект дозволяє президенту створювати особливі органи для контролю за діяльністю суб'єктів господарювання в будь-якій сфері, які мають право "регулювати" та підзвітні тільки президенту.

Причому жодної згадки про сфери природних монополій, де мають і справді діяти такі органи, тут нема.

На нашу думку, це нагадує створення паралельної виконавчо-президентської гілки влади в країні, не відповідає парламентсько-президентській моделі державного правління, закріпленій у Конституції України, та засадам належного урядування загалом.

№1016

Зміст. Законопроект надає право Верховній Раді призначати уповноважених за додержанням Конституції і законів в окремих сферах.

Висновок. На нашу думку, подібні новостворені інституції виконуватимуть лише формально-представницьку функцію та не матимуть реальних важелів впливу (заслуховування щорічних доповідань навряд чи можна назвати дієвим інструментом).

З іншого боку, така ініціатива схожа на намагання зрівноважити посилення президентських повноважень.

№1028

Зміст. Законопроект надає право Верховній Раді створювати у межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України, для здійснення своїх повноважень консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи.

Висновок. Незважаючи на відсутність такого повноваження у Конституції, парламент раніше уже створив такі органи, які існують досі (наприклад, Інститут законодавства). Дуже спірна думка про їхню ефективність і доцільність.

На нашу думку, реальної потреби в такій законодавчій ініціативі нема. Проте законопроект можна ухвалити, щоб узгодити діяльність парламенту зі статтею 19 Конституції. Остання передбачає, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Проте більшої уваги заслуговують довгоочікувані виборцями законопроекти №1015 (про надання народу права законодавчої ініціативи), №1017 (про зменшення кількості нардепів до 300), №1027 (про позбавлення нардепів мандата за прогули і кнопкодавство).

№1015

Зміст. Законопроект пропонує нове формулювання у статті 93 Конституції: "Право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України належить народу, Президентові України, Кабінету Міністрів України, народним депутатам України та реалізується ними у випадках і порядку, визначених Конституцією України і законами України".

Висновок. Як бачимо, до суб'єктів законодавчої ініціативи додано народ, проте не вказано, у який спосіб він це право реалізовуватиме.

Окрім того, відсутній кількісний показник: "народ" – це скільки? Законодавчу ініціативу може подати одна людина як представник народу чи, наприклад, мільйон?

Також занепокоєння викликає формулювання про реалізацію права всіма суб'єктами "у випадках і порядку, визначених Конституцією України і законами України".

З цього випливає, що право законодавчої ініціативи можна буде регулювати простими законами. Наприклад, передбачити законом, що законопроект може вносити група зі щонайменше 100 депутатів, таким чином унеможлививши внесення законопроектів від опозиції. Або ж встановити законом, що уряд реалізує право законодавчої ініціативи за дорученням президента.

№1017

Зміст. Законопроект пропонує зменшити кількість народних депутатів до 300 та закріплює пропорційну виборчу систему.

Висновок. На нашу думку, кількість – 300 народних депутатів – не є обґрунтованою. Незрозуміло, на що саме вплине таке скорочення – оптимізацію роботи парламенту, його ефективність, інше?

Також незрозуміле збереження в новій редакції прив'язки до місця постійного проживання – не менше останніх п'яти років. Хоча Конституція декларує, що всі громадяни мають рівні права, у такому випадку ті, хто виїжджав за кордон на навчання або роботу, втратять можливість балотуватися до парламенту.

У законопроекті вказано лише загальний принцип виборів до Верховної Ради – за пропорційною системою, проте відсутні конкретні правила, наприклад "з відкритими списками та регіональними округами". Можливо, саме цього не хочеться допускати, тому і Виборчий кодекс заветовано?

Окрім того, положення законопроекту не узгоджені з іншими статтями Конституції. Так, у статті 90 Конституції вказано, що "повноваження Верховної Ради України припиняються у день відкриття першого засідання Верховної Ради України нового скликання".

Натомість законопроект містить таке положення: "Верховна Рада України, обрана до набрання чинності зазначеним Законом, продовжує виконувати свої повноваження до наступних виборів народних депутатів".

Виходить, що не менше місяця після наступних виборів в Україні не буде парламенту, тоді хто ж виконуватиме його функції? Фактично це порушує право громадян мати представницький орган законодавчої влади, гарантоване Конституцією.

№1027

Зміст. Законопроект вносить нові підстави для припинення повноважень народного депутата, зокрема неособисте голосування та пропуск пленарних засідань.

Висновок. Зрозуміло, що законопроект спрямовано проти "неслухняних" та "ледачих" народних обранців, щоб спростити процедуру їхнього звільнення. Але саме процедурні моменти викликають найбільше питань.

Наприклад, незрозуміло, яка судова процедура мається на увазі, коли йдеться "про набрання законної сили рішенням суду про встановлення такого факту [неособистого голосування]", хто має бути суб'єктом такого судового подання: голова парламенту, депутат, який голосував, чи депутат, замість якого проголосували, або журналіст, який усе це зафіксував на відео?

По-друге, з поданого в законопроекті формулювання "…факту неособистого голосування народного депутата, тобто голосування народним депутатом замість іншого народного депутата або надання народним депутатом можливості проголосувати замість нього іншому народному депутату…" незрозуміло, кого ж позбавляти повноважень достроково – першого чи другого. А якщо мається на увазі обох, то чому так і не написано? Для чого створювати двозначність?

Можемо підсумувати, що згадані законопроекти справляють двояке враження.

З одного боку, вони прагнуть задовольнити очікування суспільства, проте з іншого – намагаються посилити президентську владу та послабити роль парламенту.

Тільки один з них, на думку експертів Центру політико-правових реформ, варто ухвалювати  – 1013, два (1016 і 1028) – ухвалювати недоцільно, проте і не дуже шкідливо, а чотири (1014, 1015, 1017 і 1027) – ухвалювати в такій редакції без внесення змін неприпустимо.

Юрій Забара, Ігор Коліушко,спеціально для УП

Колонка – матеріал, який відображає винятково точку зору автора. Текст колонки не претендує на об'єктивність та всебічність висвітлення теми, яка у ній піднімається. Редакція "Української правди" не відповідає за достовірність та тлумачення наведеної інформації і виконує винятково роль носія. Точка зору редакції УП може не збігатися з точкою зору автора колонки.