Живи, кохай та протестуй, або 28 років в очікуванні закону

Стаття 39 Конституції України закріплює право кожного громадянина на проведення мирних зібрань:

"Громадяни мають право збиратися мирно, без зброї і проводити збори, мітинги, походи і демонстрації, про проведення яких завчасно сповіщаються органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування. Обмеження щодо реалізації цього права може встановлюватися судом відповідно до закону і лише в інтересах національної безпеки та громадського порядку – з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я населення або захисту прав і свобод інших людей."

Здається, все чітко і зрозуміло – приходь на мітинг і мирно собі протестуй. Ніяких проблем із цим фундаментальним правом в Україні нема.

Проте, на жаль, це так здається тільки на перший погляд. Про проведення мирних зібрань потрібно "сповіщати завчасно", але "завчасно" це коли? Сповіщення подається до органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування – так до яких саме органів звертатись і в якому порядку? Що це за "обмеження права", коли і ким вони можуть застосовуватись?

На всі ці питання мав дати відповідь закон про мирні зібрання, на який активні громадяни очікують всього-на-всього… 28 років (!), з Дня проголошення незалежності.

Демократія за радянськими законами

Як завжди, де держава неспроможна встановити чіткі правила, з'являється місце для маніпуляцій і самоуправства.

28 липня 1988 року президія Верховної Ради СРСР видала указ "Про порядок організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій в СРСР". Як це можна було очікувати, написаний указ так, щоб відбити будь-яке бажання брати участь у протесті – повідомлення потрібно подавати за 10 днів, на участь в акції потрібен дозвіл влади, компетентні органи можуть зупиняти зібрання у будь-який час, якщо знайдуть якісь порушення порядку проведення мітингу.

12 вересня 1991 року Верховна Рада вже незалежної України прийняла постанову "Про порядок тимчасової дії на території України окремих актів законодавства Союзу РСР", згідно з якою законодавство СРСР продовжує застосовуватись в Україні до ухвалення власних актів з аналогічних питань.

Так, вищенаведений указ президії Верховної Ради СРСР продовжив свою чинність і після припинення держави, що його видала.

У 1996 році прийнято Конституцію України, якій цей указ СРСР явно суперечить: Конституція визначає, що про проведення мітингу достатньо подати повідомлення, коли указ встановлює, що обов'язково потрібен дозвіл.

Незважаючи на це, українські органи влади продовжували застосовувати цей указ аж до кінця 2016 року, коли Конституційний суд визнав його неконституційним.

Всякому городу нрав і права

Є в українській юридичній практиці й інше ноу-хау – рішення місцевих органів влади про порядок проведення мирних зібрань.

Місцева влада деяких міст, вочевидь, вирішивши, що у процитованій вище статті 39 Конституції є слова "органи місцевого самоврядування", почали приймати власні порядки і положення, які регулюють питання проведення мітингів.

Такі рішення були і у Львові, і в Харкові, і в Дніпрі та інших населених пунктах України.

Здебільшого прописувались і застосовувались ці рішення так, щоб мітинги, на яких будуть висловлюватись лозунги, що не до вподоби чинній владі, не проводились або максимально обмежувались. Наприклад, рішення сєвєродонецького виконкому від 5 листопада 2002 року дозволяло проведення мітингів тільки на території трьох виділених для цього місць.

Однозначно місцеві органи влади не мають права встановлювати будь-які обмеження на проведення мирних зібрань, оскільки, як написано у другому реченні статті 39 Конституції, обмеження щодо реалізації цього права може встановлюватися тільки відповідно до закону. Такого закону в Україні не було і немає.

А суди розводять руками

У ситуації, коли влада порушує права громадян, на захисті справедливості мав би стати суд. Однак це не наша ситуація.

Загалом, судова практика щодо мирних зібрань неоднорідна. Деякі суди погоджуються, що місцеві органи влади не можуть застосовувати указ президії Верховної Ради СРСР. Інші вважають, що за умови відсутності профільного закону місцева влада має таке право.

Розставити крапки над "і" мали б найвищі судові установи України, але навіть після опублікування у 2012 році довідки Вищого Адміністративного Суду України, у якій написано, що суди не можуть посилатися на указ президії Верховної Ради СРСР, нижчі судові інстанції продовжили застосовувати цей акт.

Навіть Конституційний суд України не вирішив проблеми із проведенням мирних зібрань. У 2001 році до нього звернулось МВС, щоб отримати офіційне роз'яснення, що таке це невизначене "завчасне повідомлення".

Конституційний суд постановив: "Положення частини першої статті 39 Конституції України щодо завчасного сповіщення органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування про проведення зборів, мітингів, походів і демонстрацій… треба розуміти так, що організатори таких мирних зібрань мають сповістити зазначені органи про проведення цих заходів заздалегідь, тобто у прийнятні строки, що передують даті їх проведення".

На жаль, констатація очевидного не допомогла із реалізацією права на мирні зібрання на практиці.

Здебільшого суди підтримували органи влади, що зверталися за забороною мирних акцій. Тільки Революція Гідності дещо змінила цю тенденцію.

Наприклад, за даними дослідження Центру політико-правових реформ у 2012 році суди прийняли 349 заборон та обмежень мирних зібрань (84% поданих позовів органів влади задоволено), а у 2015 році – тільки 20 (48%)[1].

"Вєренцов проти України": вирок для нашої держави

Врешті, судові спори про порушення права на мирні зібрання в України перетнули національний кордон і дійшли до Європейського суду з прав людини.

Загалом, за даними інформаційної системи Європейського суду HUDOC Суд встановлював порушення статті 11 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (свобода зібрань та об'єднання) в одинадцяти справах проти України.

Знаковою справою є "Вєренцов проти України" (рішення від 11 квітня 2013 року), в якій Європейський суд встановив, що в Україні не існує жодних правових підстав, які дозволяли б обмежувати право на мирні зібрання.

Олексій Вєренцов повідомив міського голову Львова про свій намір проводити щовівторка з 10:30 до 13:00 пікетування перед приміщенням прокуратури Львівської області. Метою пікетування було привернути увагу до питання корупції в органах прокуратури.

Коли Вєренцов та його 25 однодумців розпочали свій пікет, на перешкоду їм стали працівники тоді ще міліції. Наступного дня пікет був офіційно заборонений судом, а ще через декілька днів суд призначив Олексію 3 доби арешту і визнав його винним у вчиненні таких адміністративних правопорушень, як злісна непокора законним вимогам працівників міліції та порушення порядку організації та проведення пікетування.

Оскарження рішення суду не дало результату.

Європейський суд з прав людини виявив у цій справі цілу низку статей Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, які були порушені Україною.

Очевидно, мало місце порушення статті 11 Конвенції – свобода зібрань та об'єднання.

У статті 11 Конвенції (так само, як і у статті 39 Конституції України) написано, що право на свободу мирних зібрань може бути обмежено виключно на підставі закону. А в Україні такого закону нема. І ні указ президії Верховної Ради СРСР, ні місцеві положення про мирні зібрання не можуть бути підставою для обмеження мирних зібрань, бо це, що логічно, не закон.

У цьому контексті необхідно процитувати рішення Суду: "…досі парламентом України не було введено в дію жодного закону, який би регулював порядок проведення мирних демонстрацій, хоча статті 39 та 92 Конституції чітко вимагають того, щоб такий порядок було встановлено законом, тобто актом парламенту України. Хоча Суд погоджується з тим, що державі може знадобитися певний час для прийняття законодавчих актів протягом перехідного періоду, він не може погодитися з тим, що затримка у понад двадцять років є виправданою, особливо коли йдеться про таке фундаментальне право як свобода мирних зібрань."

Україна також порушила статті 7 (ніякого покарання без закону), оскільки Вєренцова було притягнуто до відповідальності без наявності "чіткого та передбачуваного законодавства", і 6 (право на справедливий суд) Конвенції, адже судовий процес над Олексієм не відповідав навіть мінімальним стандартам.

Що далі

Здавалося б, після рішення у справі "Вєренцов проти України" мала б наступити повна благодать для мітингувальників в Україні: Європейський суд постановив, що в Україні немає жодних належних законодавчих обмежень для проведення зібрань, акцій та протестів. Значить, нема і підстав припиняти та розганяти такі публічні заходи.

На жаль, таке можливо тільки у сталій правовій державі.

Хоча закону, який би регулював порядок проведення мирних зібрань, немає, але відповідальність за порушення цього порядку є.

Стаття 185-1 Кодексу про адміністративні правопорушення встановлює, що за "порушення встановленого порядку організації або проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій" можна отримати попередження, штраф або ж навіть виправні роботи чи арешт на строк до п'ятнадцяти діб.

А стаття 185-2 Кодексу накладає штраф за надання посадовими особами для проведення з порушенням установленого порядку зборів, мітингів, вуличних походів або демонстрацій приміщень, транспорту, технічних засобів або створення інших умов для організації і проведення зазначених заходів.

І громадян України досі притягують до відповідальності за цими статтями. А рішення щодо того, чи мало місце порушення правил проведення мирних зібрань приймається не на основі рівного та єдиного для всіх закону, а на підставі самостійної творчості місцевих органів влади.

У 2014 році Україна підписала Угоду про асоціацію. Стаття 14 Угоди визначає, що особливе значення має утвердження верховенства права та принцип поваги до прав людини та основоположних свобод.

Саме тому європейські партнери нашої країни наполягають на вирішенні проблемних питань проведення мирних зібрань в Україні.

План заходів на виконання Угоди про асоціацію містить пункт стосовно прийняття закону про мирні зібрання. Законопроект входить до блоку #ЄвропейськаЮстиція – законодавчих ініціатив, прийняття яких має за мету встановити в Україні європейські стандарти юстиції, свободи та безпеки.

Тому законодавче врегулювання цього фундаментального права є не тільки обов'язком держави Україна перед своїми громадянами, а й міжнародним зобов'язанням.

У Верховній Раді 8 скликання були два законопроекти про мирні зібрання – реєстраційні номери 3587 і 3587-1. Кожен мав свої переваги та недоліки, але Рада не спромоглась прийняти жоден з них хоча б у першому читанні. У новій Раді було зареєстровано законопроект 1200 "Про гарантії свободи мирних зібрань", проте на веб-сайті парламенту він значиться як відкликаний.

Тому зараз м'яч на полі Верховної Ради IX скликання і новобраного Кабінету міністрів – саме від них залежить вирішення цієї перестарілої проблеми.

Сподіваюсь, що новій Верховній Раді не знадобиться багато часу, щоб нарешті у правильному місці поставити кому у реченні "Закон прийняти не можна ігнорувати проблему".

Станіслав Івасик, спеціально для УП

Колонка – матеріал, який відображає винятково точку зору автора. Текст колонки не претендує на об'єктивність та всебічність висвітлення теми, яка у ній піднімається. Редакція "Української правди" не відповідає за достовірність та тлумачення наведеної інформації і виконує винятково роль носія. Точка зору редакції УП може не збігатися з точкою зору автора колонки.