Питання Донбасу: орієнтири для нової влади
Початок каденції президента Володимира Зеленського повернув питання реінтеграції тимчасово окупованих районів Донбасу до політичного порядку денного.
Цьому сприяла, по-перше, його риторика щодо досягнення миру та перші дії, зокрема ініціатива з розведенням військ у Станиці Луганській та спроби розпочати ремонт пішохідного мосту там же. По-друге, згідно з опитуваннями у червні 2019-го року, найпоширенішим очікуванням від першочергових дій президента було припинення вогню на Донбасі (50% опитаних).
На практиці ж, з одного боку відбуваються спроби відновити переговорний процес, а з іншого – немає розуміння, які лінії є "червоними" для нової влади (окрім територіальної цілісності країни, але до форми її відновлення теж є питання).
Запит на мир не означає мир за будь-яку ціну
Після президентських виборів інформпростір сколихнули результати досліджень, згідно з якими 75% українців вважають доцільними заради вирішення конфлікту на Сході прямі переговори з РФ, а 55% – прямі переговори із "ЛНР" та "ДНР".
Та хоча думка щодо необхідності виходу з конфлікту саме шляхом пошуку компромісів, а не воєнних дій, і переважає в суспільстві від 2015 року (20% готові на будь-які компроміси, але 49% – лише на деякі, згідно з опитуванням "Демініціатив" і Центру Разумкова 13-20 червня 2019 року), суспільство вже визначило свої "червоні лінії".
Отже, найменш прийнятними (причому в усіх макрорегіонах країни) виглядає пропозиція з Мінського "пакету" про проведення місцевих виборів на умовах псевдореспублік та повна амністія учасникам бойових дій проти України. Вже після підписання Мінська-2 українська сторона на законодавчому рівні "пояснила", що під амністію можуть підпасти тільки ті, хто не скоював тяжких злочинів.
Другий аспект – вибори в ОРДЛО. Логіка Росії: політична реінтеграція практично одразу за припиненням вогню, тобто без жодного перехідного періоду сталого режиму тиші.
Ба більше, ситуація, що склалася після розведення військ у Станиці Луганській, доводить: Росія може виконувати свої зобов'язання з демілітаризації вибірково, українська влада цей процес (навіть асиметричний, коли лише вона виконує повною мірою свою частину) в односторонньому порядку не зупинятиме, а нинішній "арбітр" у вигляді СММ ОБСЄ абсолютно безсилий вплинути на агресора.
Та виборці всіх ключових політичних сил у своїй більшості – проти як повної амністії, так і виборів на умовах так званої "ЛДНР" (дивись таблиці 2 і 3):
Більше того, за винятком Сходу, абсолютна більшість населення прагне повернення цих територій на довоєнних умовах (або реалістично – на умовах нинішньої реформи децентралізації), а не з автономією чи більшою незалежністю. Отже, громадська думка може стати своєрідним запобіжником від спокусливої пропозиції "миру" від Росії на її умовах.
Мінськ: чи можливе перезавантаження?
Президентство Зеленського розпочалося з ініціативи перезапуску Мінської Тристоронньої контактної групи, оновлення її складу і спроб малими кроками (та сама Станиця Луганська) зрушити з мертвої точки. І якщо не покладати саме на цей формат надій щодо глобальних рішень в рамках переговорів з врегулювання, то шанс на перезавантаження є за двох умов.
Перша умова: підійти до формування представництва інтересів України в Мінську більш організовано, наділити представників спеціальним статусом, який спростив би їм, наприклад, доступ до необхідної для переговорів інформації (від українського СБУ, розвідки тощо), так само як і комунікацію з тими органами влади, які будуть задіяні в реалізації досягнутих у Мінській групі домовленостей.
Варто сказати, що історія із залученням, а згодом – "заочним" звільненням Романа Безсмертного свідчить, що такої організованості поки немає.
Друга умова: конкретні кроки, які стосуються співіснування з тимчасово окупованими територіями, порядку перетину лінії розмежування, покращення доступу мешканців окупованих районів до адміністративних та інших послуг на підконтрольній Україні території.
Фактично, це перезавантаження навіть не Мінського формату, а внутрішньої української політики щодо окупованих територій та наших громадян. Але через Мінський переговірний майданчик такі кроки можуть презентуватися як максимальне виконання Україною своїх зобов'язань перед власними ж громадянами, навіть якщо прогресу в стратегічних перемовинах з Росією немає.
Сьогодні виглядає так, що саме на таку лінію поведінки робить ставку новий президент: його пропозиція пом'якшити вимоги для отримання українських пенсій мешканцями "ЛДНР" (шляхом розширення часових проміжків між верифікаціями) та спрощення порядку перевезення товарів та майна через лінію розмежування (змінити перелік дозволених до перевезення товарів на перелік заборонених), тобто зміна сумнозвісного Наказу 39 МінТОТа.
Щоправда, є ще один, певною мірою тривожний, момент: рішення про утворення в новому парламенті Комітету, який одночасно займатиметься питаннями реінтеграції тимчасово окупованих територій Донбасу, деокупації Криму, з одного боку, а також правами людини, національних меншин та міжнаціональних відносин, з іншого.
Доцільнішим було би створення окремого комітету з питань тимчасово окупованих територій та їхньої реінтеграції. По-перше, цей напрям державної політики дуже широкий і потребує синхронізації інших державних політик: від національної оборони – до освіти та охорони здоров'я, коли ми повинні тримати зв'язок з громадянами з окупованих територій, але при цьому не підтримувати адміністративні чи економічні зв'язки з "ЛДНР" як псевдоутвореннями.
Політику щодо реінтеграції можна умовно порівняти з євроінтеграцією: коли одна "парасолька" накриває інші державні політики та вимагає узгодження рішень з ключовим дороговказом – Угодою про асоціацію.
Саме тому зводити в одному комітеті і універсальні права людини, і проблеми нацменшин, і політику щодо тимчасово окупованих територій – точно не найкращий спосіб.
По-друге, у створенні саме такого об'єднаного Комітету можуть бути цілком приземлені пояснення: у найбільшій фракції просто немає потужного ядра з депутатів-фахівців з питань Донбасу та Криму.
Та й взагалі, "розуміння" проблем Донбасу, наприклад, очевидно намагатимуться монополізувати представники "Опозиційної платформи – За життя", а в умовах, коли інші фракції парламенту мають окремих, поодиноких депутатів, які знаються на проблематиці окупованих територій, ці потуги ОПЗЖ стають вже реальною загрозою.
По-третє, партія "Слуга народу" планує віддати посаду голови цього Комітету представнику опозиції. Втім, якщо цей напрям стратегічно важливий для керівництва країни, то чому виключати зі сфери свого впливу саме цей парламентський комітет?
І ключове – якщо це буде представник опозиції, то хто саме? Якої опозиції? Поки що на роль такої претендують тільки "Європейська солідарність" та ОПЗЖ.
Міжнародні інструменти: не забути про головне
Задача-мінімум – дії на одному напрямку (міжнародному) не мають послаблювати дії на іншому (внутрішньому) і навпаки.
Ризик – у бажанні нової влади продемонструвати свою налаштованість на пошук компромісу. Звідси, наприклад, спочатку пропозиція про розширення нормандського формату, потім – прагнення якнайшвидше організувати зустріч принаймні нормандської четвірки. Але безуспішність переговорів на рівні радників глав держав нормандського формату у липні красномовна: Росія не змінила своїх вимог до України.
Отже, перший принциповий момент: прогрес у переговорах з Кремлем наразі можливий тільки, якщо українська сторона погодиться на вигідний Росії сценарій. І в цю політичну "пастку" новій українській владі аж ніяк не можна втрапити.
Події в ПАРЄ, просування ідеї пом'якшення санкцій, відновлення G8 – тривожні сигнали. Найгірший сценарій – це отримати рішення про завершення конфлікту "на руки", тобто ухвалене без врахування інтересів України.
І всі зусилля мають бути спрямовані саме на це: "ніщо про Україну – без України". Це другий принциповий момент.
При цьому наша проактивна позиція абсолютно не означає інтенсифікації саме переговорних міжнародних форматів. Тобто відстоювати розширення нормандської четвірки за рахунок офіційного включення Великобританії та Сполучених Штатів, наполягати на зустрічі на найвищому рівні глав-держав – ідея сьогодні ризикована. США і так активно залучені у переговори. Великобританія – явно не в найкращій формі.
Тому розширення формату переговорів також може стати пасткою. І це третій принципово важливий момент.
Чи варто за таких вихідних умов наполягати на реальній активізації переговорів на найвищому рівні? Вважаю, що ні. І вже згадана "втома" від україно-російського питання насправді може стати і позитивом: здійснювати такий тиск на Україну так, як це було у 2015-2017 роках, вже неможливо.
У той же час вкрай нелогічно було б відмовлятися від міжнародного інструментарію, зокрема використання міжнародного контингенту та, що більш важливо, міжнародної тимчасової перехідної адміністрації. Це четвертий принциповий момент.
Ця перспектива далека від втілення, але самостійно відмовлятися від напрацювань попередніх років на цьому шляху буде помилковим. По-перше, суспільна підтримка міжнародних механізмів врегулювання конфлікту – вища за "внутрішні" кроки (вибори, зміни до Конституції в частині "особливого статусу", амністія).
По-друге, цей інструмент виглядає єдиною альтернативою "прямій" інкорпорації псевдореспублік у політичну систему України.
В такій ситуації міжнародний контингент та/або тимчасова адміністрація могли б виконати якраз функцію джерела певних гарантій, та головне – наявності реального перехідного періоду, без якого будь-яка реінтеграція неможлива, а от колапс для політичної системи України – цілком.
Розведення сил у Станиці Луганській наочно продемонструвало: мандат нинішньої спеціальної місії ОБСЄ непридатний для ролі дієвого арбітра в процесі реінтеграції.
Найефективнішим виглядає сценарій зосередитися на вирішенні питань, які є в компетенції української влади:
- соціальне забезпечення ВПО та пенсіонерів з тимчасово окупованої території,
- перетин лінії розмежування,
- компенсації цивільному населенню, що постраждало внаслідок бойових дій,
- спрощене надання адміністративних послуг мешканцям окупованої території,
- наповнення місцевих бюджетів вздовж лінії розмежування.
Цю політику можна використати і для перезавантаження Мінського процесу, адже це може наповнити дискусію про реінтеграцію реальним змістом, і продемонструвати міжнародним партнерам, що попри брак стратегічного прогресу, Україна реінтеграційною політикою займається.
Найкраща модель поведінки: не братися за "безперспективні" та навіть ризиковані на нинішньому етапі задачі, як-то зустрічі нормандської четвірки (або навіть розширення цього формату), коли навіть натяку на можливий прогрес немає, але методично тримати свою позицію з відстоювання власних червоних ліній, розвивати "про запас" тему міжнародних інструментів (миротворці і тимчасова адміністрація) і просувати успіхи на внутрішньому полі з налагодження життя у ситуації нинішнього статус-кво.
Марія Золкіна, аналітикиня Фонду "Демократичні ініціативи", спеціально для УП
Колонка – матеріал, який відображає винятково точку зору автора. Текст колонки не претендує на об'єктивність та всебічність висвітлення теми, яка у ній піднімається. Редакція "Української правди" не відповідає за достовірність та тлумачення наведеної інформації і виконує винятково роль носія. Точка зору редакції УП може не збігатися з точкою зору автора колонки.
