Депутатська недоторканність: скасувати чи реформувати?

В межах теми недоторканності народних депутатів в Україні давно і ніби паралельно співіснують два дискурси: експертне середовище обґрунтовано відстоює доцільність обмеження привілею, тоді як чимало політиків за першої нагоди актуалізують риторику повної ліквідації імунітету.

Демонстративний радикалізм у цьому питанні, спричинений заграванням з суспільними настроями, бажанням бути ближчими до народу, в умовах фактичної імітації втілення такої ініціативи перетворює її на іміджеве політичне гасло.

Натомість з порядку денного витісняється обговорення більш складних, але й більш доречних способів вирішення проблеми безкарності українських нардепів.

Гра в імітацію

Постійна актуальність цього питання зумовлена насамперед вкрай негативним ставленням громадян до Верховної Ради – менше українці довіряють лише російським ЗМІ.

Згідно з останніми соцопитуваннями, найбільше від нового президента суспільство очікує навіть не мирних ініціатив у війні на Донбасі і не зниження комунальних тарифів, а саме позбавлення депутатів (заодно з суддями і главою держави) права недоторканності.

Суспільний запит на "покарання" парламентаріїв породжує відповідну пропозицію з боку політиків, при тому аж надто щедру. Починаючи з 2000-го року, КСУ в контексті та безпосередньо розглядав питання конституційності зняття депутатського імунітету 9 разів. І кожен наступний висновок дублював попередній – Конституція не заважає депутатам позбавляти себе недоторканності.

Не набагато рідше ініціатива виносилася на обговорення і голосування в парламенті, а Рада 8-го скликання, за словами екс-президента Петра Порошенка, взагалі встановила рекорд за результативністю голосувань щодо скасування імунітету.

Втім, "результативність" так і не привела до реального результату. Уміло використовуючи процедурні особливості законотворення та щоразу віддаляючи переломні рішення, депутати уникали розлучення з привілеєм так само завзято, як словесно обґрунтовували потребу його усунення.

Дволика недоторканність

Депутатська недоторканність, або імунітет, є складовою інституту парламентських привілеїв, до якого також належить депутатський індемнітет (відсутність відповідальності за висловлювання і результати голосувань у парламенті) та матеріально-фінансове забезпечення законодавців.

За своєю природою саме імунітет (закріплений ч. 1 і 3 ст. 80 Конституції України) має найбільш неоднозначний характер, оскільки полягає у неможливості притягнути депутата до відповідальності за правопорушення, в тому числі кримінальні, без згоди парламенту.

Важливо наголосити, що імунітет з'явився у західних демократіях як засіб гарантії безперешкодної і незалежної діяльності депутатів. Його головна мета – убезпечити членів представницького органу від тиску виконавчої і судової влади на основі політичних мотивів.

Відтак історично недоторканність – це важлива деталь системи стримувань і противаг між гілками влади, а не особливий привілей для знатних і заможних.

Тому, наприклад, у Франції депутат не може самовільно відмовитися від імунітету, позаяк мова йде не про його особистий статус, а про елемент конституційного ладу. І наслідком скасування цієї прерогативи є не стільки ліквідація касти обраних, скільки дисбаланс політичної системи.

З іншого боку, імунітет захищає депутатів не лише від політичного переслідування та надуманих звинувачень, а й від реальних злочинів, виступаючи надійним прикриттям для корупції.

Тож фактичний вплив недоторканності знаходиться в діапазоні між гарантією безпеки та професійної незалежності депутата і гарантією його безкарності. А значить, ефективне реформування цього інституту вимагає пошуку балансу замість радикальних рішень.

Міжнародний досвід

Наявність депутатської недоторканності є загальним правилом для абсолютної більшості країн, які мають вищий представницький орган влади. Повністю цей привілей відсутній лише в кількох державах.

Однак правилом розвинутих демократій є також суттєво звужений предмет недоторканності, який обмежується переважно захистом реалізації депутатських повноважень.

Так, у Канаді та Іспанії імунітет не поширюється на кримінальні та інші справи, крім цивільних. Члени парламенту у Португалії, Японії та Бельгії не захищені від залучення до досудового розслідування та виклику до суду для надання свідчень.

В США згода нижньої палати Конгресу не потрібна для притягнення депутата до відповідальності за державну зраду або тяжкий злочин. Якщо німецького чи угорського депутата буде затримано на місці скоєння злочину, представницький мандат не врятує його від негайного затримання і арешту.

Водночас затримати і притягнути до відповідальності народного обранця в Італії можна без рішення парламенту, згода якого необхідна лише для арешту. Практика деяких країн, зокрема Австрії, передбачає відсутність імунітету за вчинення дрібних правопорушень, скажімо, недотримання правил дорожнього руху, оскільки вони не пов'язані з професійною парламентською діяльністю.

Загалом навіть умовно типової міжнародної практики законодавчого закріплення депутатської недоторканності, до якої можна було б апелювати як до зразка, не існує. В кожному випадку слід зважати на специфіку політичної системи, конкретної ситуації та історичних традицій країни.

Щоправда, останніми десятиліттями вкорінюється тенденція обмеження імунітету в розвинутих західних демократіях і його розширення в країнах Центральної і Східної Європи. Очевидно, це можна пояснити тим, що ефективні інститути правового захисту особи та стабільні демократичні процедури цілковито компенсують необхідність у додаткових привілеях для депутатів.

Українські реалії

В Україні депутатський імунітет не має абсолютного характеру лише тому, що може бути знятий за рішенням Верховної Ради.

Відсутність згоди парламенту забезпечує нардепам буквально всеосяжний захист – їх не можна затримати на місці скоєння злочину, покарати за вбивство чи водіння в нетверезому стані, проти них неможливо вести повноцінне розслідування, зокрема проводити негласні слідчі дії.

Такий обсяг недоторканності на практиці часто перетворюється в аналог безкарності.

Водночас нереформованість судової системи і правоохоронних органів, відсутність інституційних гарантій захисту прав опозиції в поєднанні з гостротою політичної боротьби спричинює чималі потенційні ризики тиску на роботу парламенту з боку виконавчої влади.

Наприклад, зважаючи на фактичну підконтрольність ГПУ та СБУ президенту, політичну лояльність депутатів можна забезпечити без виснажливих переконань. З огляду на це, у своєму висновку на черговий законопроект про зняття з нардепів імунітету Венеціанська комісія констатувала, що "повна відміна недоторканності може становити загрозу для незалежності і функціонування законодавчого органу".

Та чи не найвагоміший аргумент у цьому питанні сформовано вітчизняним досвідом. Рада поточного скликання повністю або частково позбавила недоторканності 13 нардепів, з яких допоки жоден не поніс покарання за вироком суду.

Це недвозначно свідчить про те, що відсутність імунітету сама по собі не є запорукою відповідальності депутатів за порушення закону, і вирішення проблеми значною мірою лежить в іншій площині, передусім – у зміні якості правосуддя.

Повне скасування недоторканності в такій ситуації – не більше, ніж популярний, але малодієвий і небезпечний політичний жест.

Що робити з депутатським імунітетом?

Усунути ризики скасування недоторканності та одночасно запобігти зловживанню надмірним імунітетом можна шляхом його обмеження.

Перш за все, доцільно звузити сферу непідсудності деяких справ. Імунітет не має поширюватися на вчинення особливо тяжких злочинів, деякі цивільні та адміністративні справи, не пов'язані з виконанням депутатських повноважень, на випадки затримання депутата на місці скоєння правопорушень, а також розповсюджуватися на залучення членів парламенту до процесу розслідування та свідчень у суді.

Крім цього, необхідно спростити саму процедуру зняття недоторканності, зокрема скоротити терміни розгляду подання генпрокурора на всіх існуючих етапах (підготовка документів для передачі у регламентний комітет, час для дачі пояснень депутата, розгляд безпосередньо у комітеті та винесення на голосування у сесійній залі). Сьогодні, згідно з чинними нормами, цей процес може тривати близько місяця, що дає обранцям безліч можливостей для уникнення відповідальності.

В цьому контексті може бути доречною ініціатива заборони виїзду за кордон з моменту надходження подання до парламенту.

Не зайвою буде й норма, яка забезпечить достатність одного рішення Ради в межах одного провадження стосовно депутата, а не кількох окремих голосувань, як нині.

Такі зміни, в різних варіаціях і доповненнях, дадуть змогу зробити депутатів більш досяжними для правосуддя, усунувши імунітет як надійний прихисток для корупціонерів, але водночас дозволять зберегти важливий для молодих демократій інститут недоторканності як запобіжник від політичного тиску виконавчої і судової влади на парламент.

Павло Бульдович, спеціально для УП

Колонка – матеріал, який відображає винятково точку зору автора. Текст колонки не претендує на об'єктивність та всебічність висвітлення теми, яка у ній піднімається. Редакція "Української правди" не відповідає за достовірність та тлумачення наведеної інформації і виконує винятково роль носія. Точка зору редакції УП може не збігатися з точкою зору автора колонки.