Якщо президент не заважатиме
Очевидно, що реформу децентралізації необхідно продовжувати.
Конституція передбачає фактичне підпорядкування президенту основного інструменту реалізації внутрішньої політики – місцевих державних адміністрацій.
Та кандидати у президенти обіцяли і те, що не належить до їхніх повноважень, але могло допомогти завоювати довіру виборців.
Найчастіше обіцянки підвищити зарплати та розвивати економіку з вуст окремих кандидатів – це скоріше передвиборчий ритуал. Виборці звикли покладати зокрема на главу держави відповідальність за все і негайно.
Загалом впевненості щодо обіцянок претендентів на посаду президента було й так мало, адже більшості бракує знань та досвіду для вирішення питань оборонного характеру чи зміцнення позицій України на зовнішній арені.
Тому обіцянки підвищити зарплати, пенсії, знизити тарифи та покарати злочинців, які лунали під час передвиборчої гонки до першого туру виборів президента, це, швидше за все єдине, що було в арсеналі деяких кандидатів.
А отже, перманентний конфлікт між президентом з одного боку та парламентом з іншого – гарантований.
Високий градус протистояння у виборчій кампанії свідчить: кандидати чи їхні спонсори вважають, що переможець отримає все. І мають на це певні підстави.
Конституція передбачає фактичне підпорядкування президенту основного інструменту реалізації внутрішньої політики – місцевих державних адміністрацій.
Формально, відповідно до статті 118 Основного Закону, вони є органами виконавчої влади в областях та районах.
Однак наступна норма, яка передбачає, що голови держадміністрацій відповідальні та підконтрольні президенту – де-факто визначає їхній статус як органів президентської вертикалі.
Спосіб їх номінації шляхом призначення президентом, нехай навіть за поданням уряду, є показником – чиї вказівки буде виконувати керівник МДА: глави уряду чи чиновника з Банкової.
Читайте також:
Ще раз про Конституцію, децентралізацію і особливий статус
Не керувати, а наглядати: як префекти замінять рай– і облдержадміністрації
Як собака на сіні
Сфера компетенцій глави держави фактично не прив'язана до території – армія та спецслужби є екстериторіальними, як і дипломатичні установи.
Тому щодо місцевих державних адміністрацій АП поводить себе, як собака на сіні. Відмовитися від них не в традиціях апарату на Банковій, незважаючи на те, що невдачі у реалізації реформ б'ють по іміджу швидше глави держави, а не уряду.
Яскравим прикладом недосконалості системи управління на територіальному рівні є феномен очільника Закарпатської області Геннадія Москаля.
Останній фактично заблокував впровадження всіх реформ, насамперед, – децентралізації влади, оскільки вважає, що хто призначив, той і повинен нарізати завдання. Прямих вказівок з АП немає, тому й виконувати закон не обов'язково.
Просування реформ урядом можливе, якщо президент прямо чи опосередковано їм не перешкоджає.
Очевидно, що систему територіального управління необхідно змінювати.
Однак не слід кидатись в іншу крайність – підпорядковувати керівників МДА виключно уряду. Інакше матимемо іншу проблему – їхню політизацію.
Уваги вартує досвід Польщі, де воєводи призначаються урядом.
Він швидше негативний, оскільки правом скасовувати рішення органів місцевого самоврядування воєводи часто зловживають, якщо мер ґміни (найменшої адміністративної одиниці в Польщі) – з іншої політичної сили, ніж правляча в країні партія.
Забезпечення аполітичності керівника органу виконавчої влади загальної компетенції на регіональному та субрегіональному (районному) рівнях є важливим елементом збалансованості системи управління.
Відповідно до законопроекту про зміни до Конституції № 2217а, проголосованого в першому читанні 31 серпня 2015 року, префекти, перебуваючи в оперативному управлінні уряду, мають забезпечувати інституційну стабільність держави, стійкість до політичних турбулентностей.
Двохсотлітній досвід функціонування інституту префекта у Франції свідчить, що система є дієздатною. Аналогічно приписам Конституції України, префект у Франції теж призначається на посаду президентом за поданням уряду.
Але участь глави держави тут формальна, оскільки він має пояснити причину відмови у призначенні особи, яка понад 20 років рухається кар'єрними сходами, перебуваючи під постійним супроводом Міністерства внутрішніх справ.
Гарантією забезпечення неупередженості префекта є ротація, зміна місця служби кожні три роки. Це посилює антикорупційну стійкість інституту префекта та єдине правозастосування на всій території країни.
Не зайвим є і спеціальний вишкіл префекта, як правило в Національній адміністративній школі Франції, та чітка регламентація діяльності.
Повністю "пересадити" французьку систему в український ґрунт не вдасться через відсутність традицій інституційної дисциплінованості. Необхідно ретельно виписати спосіб призначення та звільнення префектів та переведення на іншу посаду.
Та й наділення функцією ухвалення адміністративних рішень від імені всіх міністрів, як у Франції, для українського аналога є передчасним. Він має представляти лише Кабінет міністрів, а не кожного міністра окремо.
Взаємодію з керівниками територіальних органів міністерств та служб треба обмежити координацією їхньої діяльності. Це передбачає контроль та комунікацію префекта з керівниками центральних органів виконавчої влади (ЦОВВ) та безпосередньо з прем'єр-міністром.
Необхідно чітко регламентувати взаємовідносини префекта з президентом України.
Інформування глави держави про соціально-політичний стан держави паралельно з отриманими даними від спецслужб дозволить президенту ухвалювати зважені рішення у сфері його компетенції. Але без прямих вказівок префектам.
Також префект повинен здійснювати нагляд за законністю актів органів місцевого самоврядування (ОМС) та забезпечувати реалізацію держпрограм, зокрема міжсекторальних.
Оскільки префекти безпосередньо комунікують з урядом та президентом, це обмежує кількість адміністративно-територіальних одиниць субрегіонального рівня.
Їх має бути максимум 100, при цьому територіальні органи міністерств та відомств повинні отримувати повноваження виключно законом, а не підзаконним актом. Бо це вимагається ч.2. статті 19 Конституції України.
Тобто повноваження префектів та територіальних органів на субрегіональному та регіональному рівнях треба розмежовувати. Переважну більшість передати на субрегіональний рівень. На регіональному залишати вирішення специфічних, а не типових, завдань або завдань підвищеної складності.
Чи можна здійснити конституційну реформу в частині територіальної організації влади в найближчому майбутньому?
Передумови для цього є. І проголосувати за зміни до Конституції може парламент цього скликання.
Політичній еліті потрібно домовитися про збалансування відносин у владному трикутнику, передумовою якраз може стати реформа територіальної організації влади.
Кого б не обрали президентом, він не матиме достатньо важелів впливу, щоб законсервувати існуючу систему.
Для будь-якого президента важливо отримати уряд реформаторів, який потребуватиме інструментів реалізації реформ на місцях.
Тому відмова від управління місцевими адміністраціями виглядала б як прояв політичної мудрості.
Справа за внесенням законопроекту до зали парламенту. Вікно можливостей буде відкрите протягом дуже короткого терміну.
Юрій Ганущак, спеціально для УП
