Невивчені уроки історії: ін'єкції з Києва й отаманщина в законі
Якщо зупинити випадкового перехожого і спитати його, який день відзначають в Україні 7-го грудня, відповіддю стане задумливе мовчання.
Так само більшість розгубиться у відповіді на запитання, з якої нагоди більш як 200 років тому в Києві відкрили пам’ятник Магдебурзькому праву, і чому кияни три дні святкували цю подію.
У цих ніби незначущих моментах приховане наше ставлення до місцевого самоврядування: не знаємо і не цікавимось, бо не віримо в його ефективність.
Держава громад
Держави, які сьогодні правлять нам за взірець успішного розвитку (такі, як США, Швейцарія чи Нідерланди), починалися з руху місцевих громад за свої права.
Для України така роль громади здається дивною. Українці звикли шукати правди в Києві, біля стін парламенту чи уряду.
Закриття ФАПу в селі N, невиплата зарплат на підприємстві Z, проблема з теплопостачанням в місті Y – все це вимагає втручання ледь не самого президента, бо інакше проблема не вирішується.
В цьому перекосі місцевого і державного і є корінь більшості проблем, з якими стикається сьогодні країна, до війни включно.
На зустрічах по всій країні мене часто питають про запропоновану мною адміністративно-територіальну реформу 2005 року.
Мені і досі болить, що у тодішнього керівництва держави забракло політичної волі провести її. Проект цієї реформи став заручником тодішнього змагання за рейтинги.
Впевнений, що, якби у 2005 році відповідні зміни були проведені, на українському Донбасі і в Криму ми б не мали тієї біди, яка там зараз.
Саме словосполучення "адміністративно-територіальна" звучить доволі дивно. Оскільки адміністрування – це модель менеджменту, а територія – кордони компетенції. Втім, у випадку України мова йде саме про адміністративно-територіальну реформу, оскільки змінювати потрібно не лише межі громад, але й спосіб, яким вони управляються.
Будь-яка система держави будується за територіальною ознакою і має сенс лише тоді, коли працює на інтереси людини.
Власне, держава для того і покликана, щоб вирівняти стартові можливості різних регіонів попри об’єктивно дані різні ресурси.
Хтось живе на газовому чи титановому родовищі, хтось на чорноземах, хтось серед степу. Але всі ми є однією спільнотою, яка не ділить своїх жителів на "сорти" в залежності від місця народження.
Факт, який вже майже 20 років не доходить до керівників держави: проблема нерівномірності доходів громадян в різних регіонах (а відтак і існуюча напруга між ними) вирішується не фінансовими ін’єкціями з Києва, а правильно встановленою межею.
Зараз таку межу встановлює Верховна Рада. Дещо абсурдний підхід, якщо згадати, що парламент є законодавчим органом, а це питання відноситься до компетенції виконавчої влади.
Не менш абсурдним є і задекларований принцип добровільності в об’єднанні громад. Він одразу закладає конфлікт, тому що всі "багаті села" будуть тяжіти до того, щоб не ділитися своїми доходами з сусідами, яким менше пощастило з ресурсами.
Інструменти управління, які має держава, є ніби скальпелем в руках досвідченого хірурга. Перекладати подібні рішення на громади – все одно, що дати пацієнту скальпель, і хай він сам себе оперує.
Внутрішня напруга
Якщо подивитися на адміністративну карту України, то ми побачимо, що через відсутність правильно встановлених меж всередині кожного регіону існує конфлікт інтересів, який рве цей регіон зсередини.
Логічно, що за таких умов сторони кличуть Київ, щоб він виконав свою "розводящу" функцію.
Якщо відмотати на тисячу з лишнім років назад, то можна не без подиву зауважити, що з таких же мотивів тут свого часу опинилися і варяги – "адмініструвати" племена, які самостійно не могли дати собі раду.
Щось подібне відбувається і в Україні ХХІ століття. Замість того, щоб збирати фінансовий ресурс в себе і вносити свою частку в державний бюджет, регіони змушені віддавати все в Київ і чекати звідти "милості".
Звісно, цей додатковий ланцюг плодить цілу корупційну надбудову з чиновників, які сидять на потоках. І не просто спрямовують "дельту" собі в кишеню, але й підтримують лояльні регіони чи карають непокірні на догоду власним політичним амбіціям.
Феномен "одних рук", через які туди і назад переходять бюджети, створює і регіональну фрагментарність в державі.
Згадаємо риторику "донецьких" до війни: все, що відбувається позитивного в області – досягли хороші місцеві еліти, "крепкие хозяйственники". Все, що є негативного – це через позицію Києва.
Хоча в обох випадках там стояли ті самі люди, яким було вигідно живити конфлікт заради електоральних дивідендів на виборах. А оскільки Київ все ж таки сильніший, ніж Донецьк, не гребували "допомогою" Москви.
Догралися: палаючий Донбас є наочним проявом цього антагонізму, який довели до крайньої точки, накачавши туди "із-за порєбріка" ресурси, спрямовані на формування окремої від України ідентичності.
Звісно, місцеві "барони" думали, що їм стане сил і хитрості втримати ситуацію, не довести її до вибуху. Не стало.
У всьому, що відбувається, є гіркий присмак невивчених уроків історії, оскільки такий фінал був передбачуваний і на багатьох прикладах описаний в підручниках. У розділах, присвячених міжусобицям в середньовічній Європі.
Чи можна було цього уникнути? Так, тому що правильно (і вчасно) проведена територіальна реформа допомагає вирівняти стартові права громадян, стартові можливості громад, і, найголовніше, стартові можливості регіонів.
Це дало би можливість територіям розвиватися, не випрошуючи з Києва грошей, і не адресуючи йому всі свої негаразди.
В Україні з’явився би не один урбанізаційний центр, як є зараз, а десяток. Нью-Йорк в Америці не є єдиним містом, де пульсує життя, як і Берлін в Німеччині, чи Рим в Італії.
А в Україні доходи середнього киянина в три рази перевищують доходи жителя з інших регіонів.
Цей дисбаланс не вирівняється за існуючої моделі. Він буде породжувати не тільки постійний наплив людей до столиці в пошуках кращої долі, але й відчуття несправедливості наявного стану речей.
Регіональна заможність запустила би формування місцевого патріотизму, який, при цьому, не був би "опозиційним" до столиці – тому що немає чого ділити.
Місцеві еліти виявилися би позбавленими маніпулятивних аргументів про власні досягнення і "поганий Київ". І нарешті, зникла би претензія, яку я чув чи не на кожній зустрічі влітку і восени цього року у кожному куточку держави: "Київ нас не чує".
Тому питання формування податково спроможних і бюджетно забезпечених громад – це питання номер 1 для територіальної реформи.
Потрібно вивчити карти, проаналізувати наявні ресурси і здатність території до простого або розширеного розвитку. І після цього моделювати систему територіального поділу.
Потреби в громади, ресурси – в столиці
2/3 потреб людини мають вирішуватися на місцях, в межах тієї громади, де вона мешкає. Решта потреб розподіляються між районом, областю і, нарешті, центром. Причому йде по спадаючій: в районі більше, ніж в області, в області більше, ніж у столиці.
У нас же все навпаки. Попри те, що 2/3 потреб може вирішуватися на місці, 2/3 ресурсів та повноважень для цього знаходиться в центрі. І тому, якщо в Смілі не їздять маршрутки, а в Галичі не опалюється школа, це може стати достатнім приводом, щоб їхати до Києва і пікетувати адмінквартал.
Не вірячи в можливості місцевого самоврядування, люди діють способом, який здається їм найбільш ефективним: йдуть до "гетьмана".
Щоб цього позбутися, бюджет і повноваження мають розподілятися в такій пропорції, від більшого до меншого: громада-район-область-держава.
Тоді зникає привід їздити в Київ, вимагати справедливості – там будуть вирішуватися лише питання безпеки та оборони, стандартів, внутрішньої та зовнішньої політики.
Депутати перестануть маніпулювати тим, що їм вдалося "вибити" гроші для свого округу, саме це явище зникне як клас.
У громади буде достатньо своїх коштів, щоб вирішувати, що їм потрібніше: нова школа, лікарня, будинок культури чи оздоблена мармуром будівля мерії і Porsche Cayenne для службових потреб сільради.
При цьому не слід змішувати межі територій і представницьку демократію. Всі сільські, міські ради мають входити у районну раду, всі місцеві голови – стати членами виконавчого органу. І самостійно вирішувати, як має бути влаштоване життя в їхніх громадах і регіонах в межах Конституції і загальнодержавних законів.
Оскільки різні умови життя породжують різні проблеми, а відтак – і різні потреби.
Експеримент децентралізації
Очевидно, що адміністративна-територіальна реформа, розпочата нинішньою владою у 2015-му році, стала не так реформою, як своєрідним експериментом влади. Не дуже вдалим.
Задекларована добровільність об’єднання породжує конфлікти "багатих" і "бідних", спроможність більшості ОТГ лишає бажати кращого, бюджетна система і адміністративна модель колапсують, оскільки громади перебувають в одному устрої, а округи освіти, правопорядку чи медицини – в іншому.
Люди ж, між тим, не живуть в абстрактних "округах", вони живуть у селах чи містах.
А для чого потрібні міжрайонні відділи поліції чи прокуратури - взагалі лишається загадкою. Відбувається така собі "отаманщина в законі", доволі далека від початкової ідеї посилити можливості громад.
Можна було би вбачати у цьому злий умисел, але я впевнений, що це, як і багато інших речей у державі, є просто результатом низької фаховості тих, хто ухвалює управлінські рішення.
Вочевидь, реформу потрібно перезапустити. Але – не ламаючи дров. Підтримати життєздатні громади, прийняти необхідні зміни у Конституції, Бюджетному кодексі, змінити закони "Про місцеве самоврядування" та "Про місцеві адміністрації".
Прийняти закон "Про самоврядування в районі", закріпивши роль і місце району в системі самоврядування.
Розробити модель поділу, виходячи з можливостей територій – і тоді точними рухами, як скальпелем, провести межі громад і районів.
Не говорю зараз про те, що потрібно робити реформу "за Безсмертним" - той проект розроблявся майже півтора десятиліття тому. З того часу відбулося багато змін і в Україні, і в світі, і в техніці, і в методах управління.
Але я наполягаю на тому, що ґрунтовну, фахову реформу потрібно проводити.
Інакше внутрішня напруга завершиться тим, чим завершилася історія Київської Русі. Спочатку надмірна централізація, потім міжусобиці і тяганина за київський престол, потім ворог зі сходу, якому вже були нездатні опиратися розрізнені князівства.
Роман Безсмертний, спеціально для УП
