Реформа правосуддя в Україні: прогрес є
"Человеческий прогресс не является ни автоматическим, ни неизбежным. Каждый шаг к правосудию требует жертв, страданий и борьбы, неутомимых усилий и страсти преданных людей" (Мартин Лютер Кинг-младший).
В середине 2010 года Украина, будучи инвалидом из-за отсроченных реформ, слабых институтов власти и нехватки квалифицированных специалистов, оказалась на обочине интеграции в региональную и глобальную экономику.
Чтобы облегчить инклюзию, Украина начала со значительных институциональных реформ.
На тот момент система правосудия была нарушена; суды регулярно возглавляли список государственных учреждений с наименьшим уровнем доверия, поскольку считалось, что справедливость можно купить. Юридические профессии боролись за свою самобытность.
Революция Достоинства 2014 года стала переломным моментом и повлекла за собой позитивные изменения.
Этот импульс был быстро переведен в Соглашение об ассоциации между ЕС и Украиной. Был заключен договор о сотрудничестве в широком спектре областей, включая правосудие.
Правительство Украины и правовое сообщество, возглавляемое Советом судейской реформы, подготовили Стратегию реформирования системы юстиции 2015-2020.
Логика реформы была ясной и достаточно простой – подход основывался на трех основных принципах: принятие новой политики и законов; укрепление институтов правосудия, особенно судов; и противостояние вызовам, связанным с человеческими ресурсами.
Ожидаемый результат: смена парадигмы на верховенство закона путем создания системы правосудия, которая будет иметь доверие и поддержку народа Украины, и действовать в соответствии со стандартами Европейского Союза.
Существует ли на сегодняшний день прогресс в осуществлении реформ в области правосудия, и с какими проблемами Украина сталкивается сейчас?
Самый простой способ оценить прогресс – сравнить результаты с целями, определенными Стратегией и последующими планами действий.
Без сомнения, результаты, достигнутые за последние два-три года, впечатляют. Ниже кратко расскажу о наиболее важных.
С момента разработки Стратегии были созданы также политики и законы для юридических институтов и процессов.
Структура соответствует Стратегии. Законодательные изменения в 2016 году дали возможность Конституционному суду обрабатывать индивидуальные жалобы. Также укрепили независимость судов и судей.
Органы самоуправления – Высший совет юстиции и Высшая квалификационная комиссия юстиции – получили дополнительные полномочия над управлением судами, а возможности влиять на принятие решений законодательной и исполнительной ветвями власти правительства были сокращены.
Судебная система консолидирована как на центральном, так и на субнациональном уровнях.
На центральном уровне Верховный суд поглотил четыре Высших специализированных суда, что позволило сократить число судей вдвое. На региональном и местном уровнях количество судов сократилось с 764 до 380.
Целью консолидации было смягчение последствий новой организации судов (переход на трехуровневую судебную систему), нехватку судей (результат обязательной оценки судей в 2016 году) и исторической зависимости от большой сети небольших и неэффективных судов.
Консолидация открыла двери для ускорения процесса и повышения эффективности.
Хотя консолидация судов была направлена на уменьшение раздутого штата сотрудников, реформы в области управления человеческими ресурсами сосредоточены на качестве трудовых ресурсов посредством: отбора новых судей, а также второго этапа тестирования нынешних.
Новый Верховный суд начал функционировать в декабре 2017 года с участием 115 вновь назначенных судей. Выбор судей Верховного суда проводился в период с ноября 2016 года по июль 2017 года.
Процесс отбора сопровождался рядом дополнительных гарантий, включая прямое участие гражданского общества с целью обеспечения его эффективности и целостности.
Аналогичный процесс был начат позднее (октябрь 2017 года) для полной оценки судей судов 1-го и 2-го уровня. На сегодняшний день проведена оценка около 1000 судов (около 5500 человек), и почти десять процентов судей уволены.
Цель реформы заключалась в том, чтобы скорректировать качество рабочей силы в соответствии с современными потребностями бизнеса.
Что же дальше?
Как упоминалось выше, Украина нуждается в комплексных (политически и технически) реформах, часть из них ей удалось начать или уже реализовать за последние 2-3 года. Ключевым вызовом сейчас является отсутствие ощутимых результатов на местах, особенно для простых людей.
Исследования, проведенные USAID в 2017 и 2018 годах, указали на значительное снижение позитивного восприятия доступности судебных тяжб, снижение коррупции, доступности судебного персонала, сроков судебных разбирательств по делу и других аспектов.
77% респондентов называют коррупцию главной проблемой в Украине и верят, что судебная власть Украины может стать основой для борьбы с коррупцией.
Почему важно бороться за доверие и поддержку людей? По крайней мере, по двум причинам.
Во-первых, сохранить результаты реформ и оказывать поддержку будущим реформам. Во-вторых, в долгосрочной перспективе поддерживать независимость судебной власти. И это единственный способ сделать это.
Что должно быть сделано?
Исследования показывают, что реформы, которые приводят к улучшению оказания услуг, имеют более высокий шанс на успех, чем альтернативные подходы.
Реформа правосудия в Украине была разработана как типичная всеобъемлющая институциональная реформа с амбициями, даже стремлениями.
Она содержит преимущественно предписывающий подход, основанный на том, что центральные учреждения с контролируемым менеджментом лучше всего подходят для принятия решений.
Эта концепция подкрепляется фактом, что суды организованы в централизованной системе, и некоторые изменения, особенно структурные и другие системные реформы, лучше выполняются централизованно.
Недостаток такого подхода – слишком много времени требуется для изменений на самом низком уровне этой цепочки, который с точки зрения "клиента" является самым важным.
Исследования также говорят, что централизованные линейные реформы "сверху вниз" часто не вносят желаемого изменения, поскольку они слишком сложны в отрыве от контекстуальных проблем, действительно волнующих агентов изменений.
Украина могла бы рассмотреть возможность сочетания нынешнего подхода с так называемым подходом, "ориентированным на проблему". Это метод "снизу-вверх", который в данном случае будет сосредоточен на конкретной проблеме, выявленной судами низшей инстанции и разрешимой без системных изменений на своем уровне.
При таком подходе решение, как правило, возникает как "пазл с многими составляющими" (Andrews, Woolcock). Его применение требует децентрализации процесса принятия решений (при суде, а также реформистском управлении) и развязывания рук председателей судов.
Из-за своей новизны подход должен быть сначала испытан в нескольких судах с сильным руководством, например, в Верховном суде.
На конференции "Итоги судебной реформы: достижения и дальнейшие шаги" председатель Верховного суда Валентина Данишевская рассказала о внедрении и закреплении (через небольшие шаги, облегчающие пользователям навигацию по Верховному суду) культурного сдвига от внимания к учреждению до внимания к пользователю.
И это лежит в основе вышеупомянутого подхода к реформе. И таким образом это можно сделать!
Люба Бердсли, эксперт Стратегической группы советников по поддержке реформ (SAGSUR)
Специально для УП
