Агенти змін в уряді: що пішло не так і як зробити реформу уряду успішною?
Історія "агентів змін", "реформаторських кадрів" або офіційно – "фахівців з питань реформ" у міністерствах та інших органах виконавчої влади почалася ще у 2015 році, коли тодішній міністр Кабінету міністрів Ганна Онищенко очолила робочу групу з розробки Стратегії реформування державного управління.
Тоді Євросоюз навіть виділив 90 мільйонів євро на реформу державного управління, але оскільки уряд у 2015 році так і не схвалив зазначену Стратегію, ті кошти перенаправили на реформу децентралізації.
Планувалося, що основна частина з обіцяних 90 мільйонів має піти на оплату праці так званих "реформаторських кадрів" у міністерствах та інших центральних органах виконавчої влади. Тільки уряд мав придумати, яким чином ці кошти розподіляти серед "реформаторів".
Тоді Кабмін пропонував дві схеми: рівномірно розподілити між всіма 260 з лишком тисячами державних службовців (на той час) або розподілити між біля 100 тисячами керівників державних органів та їхніх підрозділів.
Ні першу, ні другу схеми не схвалили ні європейські партнери, ні українські експерти, тому питання "зависло" аж до кінця 2016 року.
Зрештою, Стратегію реформування державного управління України на 2016-2020 роки розробила у 2016 році інша команда експертів та урядовців із залученням європейських експертів, а Кабмін схвалив її 26 червня 2016-го.
Саме Стратегія передбачає реформування міністерств та інших органів виконавчої влади за трьома напрямками: структури – люди – процеси. Відставання будь-якого з них ставить під сумнів успіх всієї реформи державного управління.
Змінити структури і не змінити людей – як в анекдоті про бордель із перестановкою ліжок.
Змінити людей і не змінити робочі процеси – бюрократична система або "засмокче" у своє бюрократичне болото, або виштовхне з системи нових людей.
І неможливо змінити старі бюрократичні процеси без впровадження в структури "нової крові", тобто носіїв нових цінностей та технологій роботи. У цьому і смисл Концепції запровадження посад фахівців з питань реформ, яку Кабмін схвалив 11 листопада 2016 року.
Власне, схвалення Концепції було однією з умов підписання між Україною та ЄС угоди "Підтримка комплексного реформування державного управління" на суму 104 мільйони євро, більшу частину якої має бути витрачено саме на оплату праці "фахівців з питань реформ".
Концепція стала актуальною аж у вересні 2017 року, коли почалася реорганізація 10 пілотних міністерств, створено перші директорати й оголошено конкурси на посади фахівців з питань реформ (ФПР) у новостворених директоратах.
У вересні-грудні відбулися перші конкурси на посади ФПР, перші призначення і виявилися перші проблеми (про них – згодом).
Станом на середину травня 2018 року вже призначено майже 600 ФПРів із 3000 передбачених у Стратегії. Із них приблизно половина – чинні державні службовці, половина – "нова кров". Варто зазначити, що процедура конкурсу для всіх однакова.
А тепер про проблеми і ризики.
Головною проблемою, на мою думку, є нереформованість робочих процесів у міністерствах та Секретаріаті КМУ.
Тобто саме цей компонент реформи державного управління значно відстає від інших. Основне завдання директоратів – формування та забезпечення реалізації державної політики в сфері відповідальності.
Справа в тому, що законодавством тільки нещодавно (а саме 18 квітня) змінами до Регламенту КМУ визначено, що є функціями забезпечення формування та реалізації політики.
Йдеться про визначення та пріоритезацію суспільно важливих проблем, пошук оптимальних шляхів їхнього розв’язання, розроблення концепцій реалізації державної політики у відповідних сферах, планування ресурсів та заходів, розроблення проектів законодавчих актів, здійснення контролю за виконанням прийнятих актів, проведення моніторингу та оцінювання результатів реалізації державної політики.
Тобто відповідь на питання "що робити?" вже маємо.
На жаль, затвердженої методики (тобто як це робити) досі немає.
Так, навчання працівників директоратів проводяться, але державні службовці діють на підставі офіційних документів. Тому, повернувшись після навчання, фахівці з питань реформ здебільшого роблять те, що звикли робити державні службовці, тобто займаються поточною діяльністю. Таким чином, державна бюрократична "СИСТЕМА" поступово "з'їдає" і реформу, і реформаторів.
Виняток – директорати стратегічного планування, тому що такого раніше в міністерствах не було, і вони мусять починати робити все по-новому. Хоча і в цьому випадку, на жаль, затвердженої методики аналізу політики та стратегічного планування в міністерствах теж досі не існує.
Ще одна проблема – хто має відповідати в міністерствах за реформування їхніх апаратів?
Очевидно, державні секретарі міністерств. Причому десять із них у пілотних десяти міністерствах чомусь автоматично стали фахівцями з питань реформ, хоча Концепція ФПР вимагає такого призначення тільки за результатами відкритого конкурсу.
Тільки зі схваленням урядом Розпорядження від 11 квітня 2018 року "Про затвердження завдань, ключових показників результативності, ефективності та якості службової діяльності державних службовців, які займають посади державних секретарів міністерств, на 2018 рік" державні секретарі міністерств отримали завдання, що стосуються саме забезпечення реформи апаратів міністерств. Чекаємо підведення підсумків у листопаді, перших переможців та невдах серед державних секретарів.
З точки зору робочих процесів загалом, на державній службі, на відміну від приватного чи громадського сектору, поняття "ініціативність" та "здоровий глузд" не діють.
Якщо громадяни, приватний та громадський сектор можуть робити все, що не заборонено законом, то державні службовці посилаються на статтю 19 Конституції, де сказано:
"Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України".
Більшість державних службовців трактують це положення так, що якщо немає законодавчої норми з якогось питання чи проблеми, то державні органи та державні службовці не мають ПРАВА щось робити взагалі для вирішення цієї проблеми.
На цій підставі часто відбуваються конфлікти між "новими" державними службовцями, і "старою гвардією". Будь-яка ініціатива чи нововведення наражається на "в межах і в спосіб…". Причому ключовим проблемним терміном у цьому положенні є саме "у спосіб", тому що неможливо законодавчо закріпити спосіб вирішення всіх проблем на всі випадки життя.
Варто було б внести зміни в закон "Про дежавну службу", наприклад:
"У разі, якщо в конкретному випадку реалізації державної політики спосіб дії державного службовця не визначений законодавством України, державний службовець має право діяти у спосіб, що не протирічить законодавству, не порушує прав громадян та, на думку державного службовця, є найбільш раціональним.
У разі необхідності, державний службовець має право звернутися за роз'ясненням чи порадою до безпосереднього керівника".
Під час роботи над новим законом "Про державну службу" цей момент ми упустили та не надали трактування цієї норми Конституції, і тепер маємо якось залагодити проблему.
Взагалі будь-яка реформа починається з формування її бачення, тобто у випадку реформи державного управління – якими саме мають стати "ідеальна" державна служба та "ідеальна" система виконавчої влади?
Реформа є успішною, коли таке "бачення" згодом закріплюється на рівні корпоративної культури. У випадку державної служби, така корпоративна культура ОБОВ'ЯЗКОВО має запроваджуватися та бути закріпленою нормативними актами (законами, постановами і розпорядженнями уряду, положеннями, методиками та інструкціями).
Інакше державні службовці просто не розуміють, що і як мають робити.
Місія "агентів змін" – стати носіями та провідниками нової культури та нових технологій урядування.
Усі минулі так звані "реформи" міністертв закінчувалися нічим. Головна причина – відсутність політичної волі до реформи такого масштабу.
Тому що професійна, політично нейтральна та ефективна державна служба політикам, мета яких – особисте збагачення за рахунок державних ресурсів (бюджетені кошти, державне майно та природні ресурси), не потрібна.
Очевидно, що основний ризик реформи державного управління – спроба політиків, які досі заробляють на експлуатації державних ресурсів, саботувати або навіть повернути назад реформу державного управління в Україні. А у передвиборчий, виборчий та післявиборчий періоди такий ризик буде тільки зростати.
Наше спільне завдання (урядовців-реформаторів, українських експертів та партнерів із Євросоюзу) – рухатися вперед і забезпечити незворотність реформи.
А незворотність буде забезпечено, коли недоброчесні політики розумітимуть, що їхнім політичним "хотєлкам" протистоїть сила закону та нова корпоративна культура державної служби. Яку нам ще належить сформувати.
Сергій Сорока, спеціально для УП
