Чому в Адміністрації президента не хочуть боротися з контрабандою сигарет?
Рік тому, 1 березня 2017-го, за поданням Міністерства охорони здоров’я уряд схвалив законопроект "Про приєднання України до Протоколу про ліквідацію незаконної торгівлі тютюновими виробами".
Досі документ не зареєстровано в Раді для розгляду: він застряг у кабінетах Адміністрації президента України.
МОЗ на початку лютого 2018 року втретє надіслало документи на узгодження в АП. Але складається враження, що цю тему і надалі будуть "динамити".
Чим важливий цей документ?
Метою Протоколу є ліквідація всіх форм незаконної торгівлі тютюновими виробами. Для запобігання такої незаконної торгівлі документ має на меті забезпечити контроль всього ланцюжка постачання тютюнових виробів за допомогою низки міждержавних заходів.
Один із них – створення глобального режиму відстеження та простеження тютюнових виробів, що забезпечує контроль за ланцюгом постачання. Ці заходи також включають вимоги до ліцензування та ведення обліку, регулювання інтернет-продажів, безмитного продажу та міжнародного транзиту.
Для боротьби з незаконною торгівлею Протокол встановлює і правила щодо правопорушень, відповідальності, виплат, затримання та розпорядження конфіскованими виробами, а також інші вимоги, спрямовані на посилення міжнародного співробітництва та заходи щодо обміну інформацією.
Навіщо це Україні?
Насамперед, це сигнал міжнародній спільноті та ЄС, передусім, про готовність системно боротися з контрабандою сигарет.
Згодом. Через кілька років. Але чіткий сигнал від керівництва країни – головної постачальниці контрабандного тютюну в ЄС.
Окрім того, ратифікація Протоколу до 2 липня 2018 року надала б Україні додаткового статусу "рушія" цього документа на міжнародній арені, адже для набуття його чинності потрібна ратифікація сорока країн. Наразі його ратифікували 34 країни та Європейський Союз.
Приєднання кожної наступної країни Секретаріат Рамкової конвенції ВООЗ з боротьби проти тютюну (РКБТ) зустрічає з неабияким ентузіазмом. Наприклад, чергову ратифікацію вітає особисто гендиректор ВООЗ.
Зважаючи на слабкі іміджеві позиції України у ВООЗ (несплата членських внесків роками), додатковий позитив нам би не завадив.
Ратифікація також надає Україні "місце за столом" на першій зустрічі країн-учасників Протоколу в жовтні 2018 року в Женеві, під час якої саме вони будуть вирішувати, у тому числі, питання технічної допомоги для реалізації завдань Протоколу.
Тому бажання АП в липні 2017-го взяти процес ратифікації Протоколу "під своє крило" виглядало зрозумілим, адже приєднання до цього міжнародного документа має іміджеві та політичні дивіденди. Вийшло по-іншому.
Уряду потрібно, а Адміністрації президента – ні?
Чиновники з АП вважають, напевно, що уряд зробив помилку, і законопроект про приєднання до Протоколу не готовий до реєстрації у ВРУ. З липня 2017 року Адміністрація президента двічі повертала пакет документів у МОЗ із зауваженнями на доопрацювання.
Мотивували це, посилаючись на статтю 7 закону "Про міжнародні договори", яка говорить, що виконання таких договорів "потребує прийняття нових або внесення змін до чинних законів України, проекти таких законів подаються на розгляд ВРУ разом з проектом закону про ратифікацію одночасно".
Водночас дві відмови погодження законопроекту на цій підставі виглядають, щонайменше, дивно. І ось чому.
По-перше, ратифікація Протоколу не вимагає ухвалення одночасних змін у законодавстві країн, оскільки Протокол має рамковий характер, і його імплементація буде визначатися рішеннями конференцій сторін.
Інакше Рамкову конвенцію ВООЗ із боротьби проти тютюну ніколи не було б ратифіковано, оскільки одночасно подати всі зміни до законодавства у 2006 році в момент ратифікації було нереальним завданням. Зміни законодавства країн, відповідно до РКБТ, відбуваються й досі.
По-друге, у чинному законодавстві вже є більшість норм, які відповідають статтям Протоколу тієї чи іншою мірою.
Мета Протоколу – в майбутньому узгодити законодавство з цього питання, оскільки контрабанда є міжнародною проблемою. Для важливих статей, таких як "відслідковування та прослідковування" тютюнових виробів, встановлюється перехідний період – 5 років.
По-третє, практика ратифікації міжнародних договорів за останні роки свідчить про вибірковість застосування статті 7 закону "Про міжнародні договори".
Наприклад, закон України №1469 "Про ратифікацію Паризької угоди" або закон "Про ратифікацію Конвенції Міжнародної організації праці про мінімальні норми соціального забезпечення" №1024 не містять жодних імплементаційних вимог. І список можна продовжити.
Імовірно, що така вибірковість диктується політичною доцільністю та потребою здійснювати швидкі реформи.
Але не у випадку з ратифікацією міжнародного договору про боротьбу з тютюновою контрабандою, з прибутків якої фінансуються кримінальні та терористичні організації.
Відповідно, виникають питання.
Чому Адміністрація президента України блокує ратифікацію Протоколу? Чи можна назвати повернення документів двічі з однієї і тієї ж причини технічними питаннями?
Чи знає президент про рішення уряду, якому вже рік, та про позицію чиновників і голови АП гальмувати ратифікацію?
Чи знає він масштаб проблеми, репутаційні втрати, яких зазнає Україна, та економічні втрати, яких зазнає партнер України – ЄС?
22 січня в комітеті ВРУ з закордонних справ відбувся міжнародний круглий стіл з питань Протоколу про ліквідацію незаконної торгівлі тютюновими виробами за участю представників ЄС, OLAF, Секретаріату РКБТ та представників уряду.
Як не дивно, АП не надіслала свого представника для участі в заході, хоча це була чудова можливість публічно представити позицію з цього питання. А також провести потрібні консультації з представниками МОЗ, які, на думку АП, неякісно виконують свою роботу.
Діалогу не відбулося. МОЗ утретє подав документи на розгляд в Адміністрацію президента.
Контрабандна першість України
За даними Всесвітньої митної організації, Україна роками посідала перші місця у світі як країна походження конфіскованих контрабандних сигарет аж до 2014 року. І лише у 2013-му та 2015 роках поступилася цією першістю Тунісу та Польщі відповідно.
Згідно зі звітом KPMG, у 2016 році Україна вийшла на перше місце серед країн, що постачають контрабандні сигарети в країни ЄС. Протягом 2015-го та 2016 років контрабанда українських сигарет в ЄС зросла більш ніж у 10 разів і сягнула 5,8 мільярдів штук.
Найбільше страждають від тютюнової контрабанди країни ЄС, втрати яких оцінюються в 10 мільярдів євро щороку. Звісно, основною причиною потоку контрабанди є економічна привабливість цього бізнесу, прибутковість якого прирівнюється до торгівлі зброєю та наркотиками.
Як із цим боротися?
Рівень контрабанди можна зменшити, у тому числі за допомогою заходів, передбачених Рамковою конвенцією ВООЗ. І головний шлях – це зростання ставок акцизу в Україні до рівня ЄС.
Деякі кроки для вирішення цієї проблеми український уряд уже зробив. Зокрема, у напрямку гармонізації цін на сигарети в ЄС та Україні – до 2024 року акцизи на тютюнові вироби має бути підвищено до мінімального рівня ЄС.
Крім того, стаття 352 Угоди про асоціацію між Україною та ЄС закликає розвивати співробітництво і гармонізувати політику щодо протидії та боротьби з шахрайством і контрабандою підакцизних товарів.
Це співробітництво, зокрема, має включати поступове наближення акцизних ставок на тютюнові вироби.
Євросоюз ратифікував Протокол у 2016 році та зацікавлений у посилені співпраці з Україною в цьому напрямку.
Більшість статей Протоколу спрямовані на гармонізацію законодавства та встановлення спільних правил розслідувань, обміну інформацією, спільної системи "відслідковування та прослідковування" тютюнових виробів на всьому ланцюгу постачання та продажів.
Ратифікація Протоколу рекомендована Урядовим офісом з питань європейської та євроатлантичної інтеграції.
Тому складно знайти об’єктивні та ґрунтовні причини зволікання з ратифікацією Протоколу.
Що це – лояльність до транснаціональних тютюнових корпорацій, які є частиною проблеми? Ігнорування проблеми в міжнародному контексті? Недалекоглядність чи чиясь індивідуальна позиція?
Ми поки можемо тільки здогадуватися.
І все-таки шанс залишається. ВРУ ще встигає розглянути цей документ за умови його підтримки в Адміністрації президента до 2 липня 2018 року. Як було вже зазначено – повна підтримка уряду вже є.
Андрій Скіпальський, голова правління ГО "Життя", член Ради РПР
Спеціально для УП
