Ефективність державної служби: як оцінити та досягти?
Держава покликана служити народові й ефективно вирішувати нагальні проблеми суспільства. При цьому слід розрізняти два аспекти ефективності: продуктивність та результативність.
Генерування купи паперів протягом дня, звісно, можна вважати продуктивним. Але чи є це результативним?
Як ефективність державної служби вимірюють в інших країнах? Що необхідно робити, щоб плекати культуру ефективності державної служби та поєднати продуктивність з результативністю – спробуємо розібратися.
Навіщо вимірювати ефективність?
Ефективна державна служба вирішує все і слугує конкурентною превагою сучасної держави на глобальному ринку. Для швидкого зростання України продуктивно працювати – замало, мають діяти ефективні управлінські процеси.
Якість урядування – це окреме поняття, яке, виявляється, можна виміряти точно так само, як рівень ВВП чи прогнозовану середню тривалість життя.
Як вимірюють ефективність держслужби в інших країнах?
За підтримки Оксфордського університету, Інституту урядування та публічної служби Великої Британії, Фонду відкритого суспільства у 2017 році розроблено та апробовано Міжнародний індекс ефективності державної служби (далі – InCiSE).
Індекс включає оцінку основних функцій і атрибутів державної служби в 31-й країні, до числа яких Україна, на жаль, не належить.
Основні функції ґрунтуються на вправності в реалізації централізованих функцій, тобто тих, ефект від належного виконання яких відчувають громадяни; функції взаємодії дозволяють комунікувати з громадянами; функції підтримки забезпечують роботу кожного органу державної влади та допомагають реалізувати його місію.
Що ж до атрибутів, то це набір певних рис, які дозволяють реалізовувати основні функції держслужби і стосуються кожного етапу її роботи.
Як функції, так і атрибути мають певні індикатори, які дозволяють оцінити їх реалізацію.
Ключові індикатори ефективності
Оскільки InCiSE – пілотний проект, не всі індикатори покриті оцінюванням одразу. З одинадцяти запропонованих до оцінювання функцій вдалося виміряти вісім. А з шести основних атрибутів – чотири.
Зокрема, нестача даних має місце в секторі закупівель, інформаційних технологій і фінансів, а також щодо залученості персоналу та інновацій.
Отже, якими індикаторами вимірюється ефективність?
– Формування політики. Чотири напрямки: якість консультацій з питань політики, роль посадовця у формуванні стратегічного напрямку її розвитку, координація пропозицій між урядовими органами, моніторинг запровадження політики.
– Фіскальний та фінансовий менеджмент. Охоплює чотири елементи: економічна експертиза, економічна оцінка, середньострокове бюджетне планування і складання бюджету з урахуванням результатів діяльності.
– Регулювання. Ефективне за умови об’єднання методу, використання та якості оцінки регуляторного впливу, залучення зацікавлених сторін та роботу з оцінювання.
– Управління кризами та ризиками. Складається з планування ризиків, їх моніторингу, підвищення інформованості та обізнаності суспільства, міжнародної кооперації і координації ризиків, методології оцінки кризи та засвоєних уроків після її закінчення.
– Управління людськими ресурсами. Охоплює компетентність та доброчесність кандидатів, яких відбирають на посади державної служби, як і вміння держави залучити та, найголовніше, втримати талановитих людей.
– Ефективність адміністрування податків. Вимірюється загальною ефективністю обов’язкових платежів, ступенем зручності їх внесення, якості їх електронного забезпечення.
– Ефективність управління соціальною безпекою. Залежить від співвідношення соціальних виплат з адміністративними витратами на їх забезпечення.
– Цифрові послуги. Йдеться про чотири базові елементи: наскільки послуги орієнтовані на споживачів, прозорість сервісів, транскордонна мобільність послуг та забезпеченість інфраструктурою.
– Відкритість. А саме: ступінь та якість консультацій із громадськістю, наявність і якість механізмів оскарження урядових рішень, наявність та доступність урядових даних, вплив урядових даних, ступінь забезпеченості права на інформацію та доступність законодавства.
– Доброчесність. Вимірюється поєднанням шести показників: рівень сприйняття корупції, дотримання правил та процедур, професійна етика, справедливість та незалежність, прагнення служити суспільству і державі та дієві процеси, що спрямовані на забезпечення доброчесності держслужбовців та попередження конфлікту інтересів.
– Компетентність. Задіяні два елементи: рівень освіти та основні професійні навички, наприклад, вирішення суспільних проблем тощо.
– Інклюзивність. Це пропорція жінок до чоловіків на державній службі та залученість представників релігійних й етнічних меншин.
Індекси-джерела даних для InCiSE
Аналіз кожної функції й атрибута міститься в різноманітних рейтингах. Усього в рамках InCiSE використовують 23 індекси. Деякі індикатори вимірюються лише одним рейтингом, а інші, як, скажімо, рівень відкритості, включені аж у шість індексів.
Багато з цих індексів створені для країн-членів Організації економічного співробітництва та розвитку (Organisation for Economic Cooperation and Development, далі – OECD).
На жаль, Україна поки що не належить до цієї прогресивної міжнародної спільноти, яка просуває політики покращення економічного та соціального благополуччя населення всього світу.
Звідси – відсутність України в більшості вимірювань.
OECD як організація розвинутих країн об'єднує не тільки передові економіки світу, але й передові уряди. Україна вже більше 20 років співпрацює з OECD, однак у нас досі немає чітко скомунікованої суспільству дорожньої карти для вступу в цю важливу організацію.
Присутність України в індексах
У тих індексах, де Україна все ж представлена, вона посідає найрізноманітніші сходинки.
Наприклад, в Індексі глобальної конкурентоспроможності Україна займає 81 місце між Бразилією та Бутаном, з-поміж 137 країн, представлених у цьому Індексі. В Індексі ведення бізнесу Україна обіймає 76 сходинку з 189, між Бутаном та Киргизстаном.
Міжнародний барометр корупції поставив Україну на 131 місце з 176, між Росією та Гватемалою. В Індексі відкритості уряду Україна посідає 43 місце з 102, між Мексикою та Аргентиною.
В Індексі електронної участі Україна займає 62 місце з 193, між Грузією та Китаєм. Барометр відкритості даних віддав Україні 44 місце з 114, між Естонією та Південною Африкою.
Деякі з цих показників обнадіюють, деякі – відверто засмучують. Але в будь-якому разі підводять до одного висновку: ефективність державної служби підлягає постійному моніторингу та вдосконаленню. Адже це – інструмент забезпечення підзвітності держави суспільству.
Зрештою, спільними зусиллями нам під силу з часом вивести Україну на перші позиції в кожному з цих рейтингів, чому б ні?
Що робити для покращення рейтингів України?
Передусім інформувати громадськість про визнані у світі показники ефективності урядування. Це створює суспільний попит на конкретні зміни та формує обізнаність про інструменти їх моніторингу.
Паралельно нашому суспільству необхідно навчитися чіткіше комунікувати свої очікування від державної служби, щоб державний апарат краще розумів суспільні потреби та пріоритети.
Важливо роз’яснювати державним службовцям показники ефективності урядування, щоб вони краще усвідомлювали параметри якості їх роботи задля її постійного вдосконалення.
З боку суспільства та держави необхідно налагодити системну роботу для підвищення показників України в тих індексах, у яких вона вже присутня, а також включення України в міжнародні індекси вимірювання якості управління суспільними справами, у яких її поки немає.
Тут нам може суттєво допомогти членство України в OECD, суспільний попит на яке необхідно ще формувати.
Артем Шаіпов, голова правління Асоціації "Професійний уряд"
