Записки лібертаріанця. Місцеве самоврядування
№ 9 – Местное самоуправление
Эта статья продолжает цикл "Записки либертарианца", посвященный вопросам конституционной реформы.
В записке № 1 были рассмотрены основные принципы построения государства и его взаимоотношений с гражданами, в записке № 2 – аналогии между государством и другими объединениями граждан.
Следующий блок, записки № 5, 7 и 8, был посвящен вопросам формирования ветвей государственной власти.
В данной статье описан пример организации системы местного самоуправления в соответствии с предложенной конституционной моделью.
Местное самоуправление – это не часть системы государственной власти. Как было показано в первой записке, государство – это инструмент, который создан гражданами для решения вполне конкретных и определенных задач.
Исчерпывающий перечень этих задач был уже указан, и все они решаются тремя ветвями государственной власти – законодательной, исполнительной и судебной. Прочие задачи не относятся к сфере государства, и граждане могут создавать любые объединения для решения этих задач по своему усмотрению.
Так, жильцы дома создают ОСМД для решения задач по обслуживанию своего дома. Студенты в университете создают ассоциацию для обслуживания своих интересов. Жители коттеджного городка объединяются для организации охраны или вывоза мусора.
А в больших масштабах – города, района, области и тому подобное – граждане точно так же могут учредить органы местного самоуправления и ровно с той же целью – обслуживания интересов людей, живущих на данной территории.
Итак, местное самоуправление – это частный случай объединения граждан.
Граждане, напомню, имеют все полноту власти в своих руках и по своему усмотрению могут создавать любые организации (корпорации, партии, объединения, союзы, ассоциации), наделять их любыми полномочиями, но только на добровольной основе.
То есть, вы не можете наделить какой-то орган полномочиями командовать или регулировать других людей помимо их воли. Для целей внутренней непротиворечивости, конечно же, следует избегать наделения двух органов одними и теми же полномочиями.
Исходя из этой логики, те функции, которые в предыдущих записках были отнесены к компетенции государства, не должны делегироваться иным органам, в том числе и местному самоуправлению.
Именно поэтому важно иметь небольшое государство – лишь необходимый минимум полномочий делегируется государству. Чтобы иметь наибольшую свободу в делегировании остального другим институтам – как местному самоуправлению, так и бизнесу, и гражданскому обществу.
В принципе, на этом можно было бы поставить точку в данной записке.
Если принять логику Гамильтона, то гражданам не нужно никакого конституционного основания, чтобы организовывать местное самоуправление и наделять его любыми полномочиями, за исключением отнесенных к сфере государства, по своему усмотрению.
Это право у граждан есть и так, оно является естественным.
Но, как мы уже видели ранее, есть опасение узурпации данного права государством. Поэтому глава о местном самоуправлении в Конституции – это не его разрешение гражданам, а прямой запрет государству на его ограничение.
Есть и второй повод – это Европейская хартия о местном самоуправлении, которая рекомендует конституционное определение некоторых его аспектов. Раз Украина присоединилась к Хартии, то необходимо выполнять взятые на себя обязательства, либо же денонсировать ее.
Хотя Хартия отнюдь не пронизана либертарианским духом, совместить ее с идеей записок можно, и ниже я постараюсь это показать.
Статья 2 Хартии исполняется внесением в Конституцию статьи о местном самоуправлении.
Поскольку полномочия государства жестко ограничены, то все остальные функции (образование, здравоохранение, коммунальное хозяйство, рекреационные зоны, местные дороги, парковки и так далее) могут быть делегированы местному самоуправлению.
Государство, не создавая такие органы, не может решать вопрос их формирования – граждане сами решают, как и в каком формате проводить выборы в них, определяют сферу их полномочий, территориальные границы, численность персонала органов местного самоуправления и размер оплаты их труда.
Это дает реализацию положений статей 3-7 Хартии.
Автоматически выполняется и статья 8, поскольку без отношений подчиненности никакого специального административного контроля государства над местным самоуправлением быть не может.
Статьи 10 и 11 не требуют отдельной оговорки, поскольку любые юридические лица имеют соответствующие права.
Есть и нюанс – полномочия, которыми наделены органы государственной власти, в том числе право издавать нормативно-правовые акты, не могут делегироваться местному самоуправлению, но это же исключение предусмотрено пунктом 4.2 Хартии.
Реализация статьи 9 Хартии является наиболее проблемной.
С одной стороны, раз органы местного самоуправления являются частным случаем объединений граждан, они могут владеть собственностью, включая денежные средства, и обладают полной финансовой независимостью в вопросах их расходования.
С другой стороны, никаких местных сборов и налогов не может существовать в природе, поскольку вопросы налогообложения отнесены к компетенции государства.
Также не может в либертарианской модели быть национальной экономической политики – единственной допустимой возможностью вмешательства государства в экономику является обеспечение свободной и честной конкуренции.
Каковы могут быть источники доходов местной власти?
Во-первых, оказание местным самоуправлением услуг может и должно быть платным – так, обучение в публичных школах и лечение в муниципальных больницах стоит денег.
Либертарианский подход четко говорит, что каждый должен платить за себя, и никто – за других. Поэтому муниципальные учреждения (школы, больницы) должны быть хоть и не коммерческими (то есть не имеют целью получение прибыли), но самоокупаемыми.
Оставшаяся часть расходов местного самоуправления – собственно, его служащие и местная публичная инфраструктура – может финансироваться за счет налогов, поскольку граждане, живущие на территории муниципалитета, платят налоги.
Однако не следует делать субсидий от государства местному самоуправлению. Вероятно, следует законодательно определить (а сфера государственных финансов входит в компетенцию законодателя) долю ряда налогов, которая идет на нужды органов местного самоуправления.
Статья 12 Хартии требует выполнения, по крайней мере, 10 из определенных в ней пунктов других статей.
Предлагаемой конституционной модели соответствуют следующие учитываемые статьи и пункты Хартии: статья 2, 3 (оба пункта), 4 (пункты 1, 2, 4), 5, 7 (пункт 1), 8 (пункт 1), 10 (пункт 1) и 11. В сумме набирается 11 статей и пунктов, плюс еще есть совместимость с пунктом 1 статьи 9.
Таким образом, Украина может выполнить взятые на себя в соответствии с Хартией обязательства.
Подводя итог этой записки, отметим, что органам местного самоуправления может быть посвящена очень короткая статья Конституции, основные пункты которой:
– Граждане имеют неотъемлемое право учреждать органы местного самоуправления и определять их полномочия на тех же основаниях, на которых они учреждают любые другие объединения.
– Органы местного самоуправления – это частный случай объединений граждан, соответственно, они не входят в систему государственной власти, не подчинены ей, но и не могут обладать законодательной властью или собирать налоги.
– Органы местного самоуправления имеют полную свободу действий в рамках данного им гражданами мандата, в том числе могут учреждать организации в сфере образования, здравоохранения, управления коммунальным хозяйством и так далее.
– Граждане сами определяют список органов местного самоуправления, их компетенцию, порядок формирования, размер оплаты их сотрудников и тому подобное.
– Законом определяется доля собираемых государством на данной территории налогов, которая передается в доход органов местного самоуправления, но эта доля должна быть единой для всех территорий.
Валентин Хохлов, специально для УП
