Записки лібертаріанця. За що потрібно карати депутатів
№ 5b – Законодательная власть (продолжение)
В рамках цикла статей "Записки либертарианца", посвященного вопросам конституционной реформы, вниманию читателей предлагается статья о построении законодательной власти.
В предыдущей записке были рассмотрены источники легитимности и определены сферы компетенции этой ветви власти.
Теперь коснемся остальных аспектов функционирования законодательной власти – порядка ее формирования, особенностей принятия решений, нарушений и ответственности членов законодательного органа.
Украина является унитарным государством, поэтому достаточно одной палаты парламента, члены которой представляют всех граждан. Не будем пока касаться вопроса о том, кто имеет право избирать – о плюсах и минусах всеобщего равного избирательного права следует поговорить отдельно.
Говоря о том, кто имеет право быть избранным, можно определить требования по сроку нахождения в гражданстве и минимальному возрасту (например, от 25 лет и не менее 5 лет в гражданстве Украины), требование по дееспособности и отсутствию ограничения свободы по приговору суда, а также предусмотреть люстрационное ограничение.
Самым важным мне представляется тип избирательной системы.
Недостатки мажоритарной системы известны – ее меньшая устойчивость к популизму и административному ресурсу. Так, партия, имеющая поддержку 40% избирателей, которые равномерно распределены по округам, легко получает 80% мест.
С этой же проблемой сталкивались и корпорации – мажоритарный акционер с 51% акций при простом голосовании мог получить 100% мест в совете директоров. Корпоративный мир нашел решение – кумулятивное голосование.
Однако оно работает только на многомандатных округах, и в предельном варианте (один общегосударственный многомандатный округ) его результаты будут подобны результатам голосования по пропорциональной системе (хотя механизмы подсчета голосов там различаются).
Таким образом, именно пропорциональная система позволяет лучше отобразить политические предпочтения в рамках всей страны.
Отличия двух систем заключаются не только в процедуре голосования.
При мажоритарной системе депутаты черпают свою легитимность в голосах граждан, отданных конкретно за них, и сложно отделить голоса за личность от голосов за программу. Поэтому такие депутаты часто меняют свои взгляды и не несут за это ответственности.
При пропорциональной системе за личность не голосуют, голоса получает та или иная политическая программа. Депутаты черпают свою легитимность из следования этой программе – если они меняют свои взгляды и отходят от нее, то теряют основу своей легитимности и право представлять граждан.
Речь идет не просто об императивном мандате, а об обязательном следовании предвыборной программе – за невыполнение предвыборных обещаний должна следовать дисциплинарная (лишение мандата) и, возможно, криминальная (злоупотребление доверием, то есть мошенничество) ответственность.
На какой срок следует избирать депутатов?
Если он слишком велик, то изменения политических предпочтений граждан не будут своевременно отражены и суть представительного органа будет искажена.
Если срок слишком мал, то депутаты не успеют войти в курс дела и будут склонны заниматься нацеленным на краткосрочную перспективу популизмом.
Оптимальный срок полномочий депутатов – как раз те 4 года, которые существуют в США.
Однако есть и альтернативный вариант – каждые 2 года избирать 1/3 состава парламента или каждые 3 года – 1/2 его состава, тогда ротация каждые 2-3 года будет адаптировать состав под текущие политические предпочтения, но отдельно взятый депутат будет работать 6 лет. Этого достаточно для продуктивного законотворчества.
В корпоративном мире хорошим тоном считается иметь совет директоров, который обновляется постепенно (staggered board), обычно на каждых выборах избирается 1/3 его состава. Кроме того, имеет смысл ограничить максимальное число лет пребывания в законодательном органе, например, 12 годами.
Обычной должна стать практика, когда человек большую часть жизни работает в частном или некоммерческом секторе, и лишь ограниченное число лет – на публичной (общественной) службе.
Это откроет социальные лифты и предотвратит ситуацию, при которой одни и те же лица всю жизнь сидят на шее у налогоплательщиков.
Один из процедурных вопросов, которые должны регулироваться Конституцией, – вопрос о том, кто имеет право законодательной инициативы.
Я убежден, что концепция разделения властей исключает законодательную инициативу прочих ветвей власти. Поэтому право законодательной инициативы следует конституционно закрепить исключительно за депутатами.
Второй вопрос – это порядок принятия решений. По умолчанию, им должно стать публичное голосование "за" большинства депутатов. Все иные случаи (принятие решений большинством в 2/3, 3/4 голосов "за" или тайным голосованием) должны быть явно обозначены в Конституции.
В некоторых случаях может возникнуть необходимость раздельного принятия решений оппозицией и правящим большинством, поэтому следует определить понятие оппозиционных депутатов и прописать правила соответствующих голосований.
Третий вопрос – вступление в силу принятых законопроектов. Если будет существовать пост президента, то следует прописать процедуру подписания президентом или наложения вето, а также преодоления вето.
Далее следует определить требование по публикации и минимальный срок между публикацией и вступлением в силу. Для законов, регулирующих сферу налогообложения, следует определить возможные дни вступления в силу (например, 1 января и 1 июля, но не ранее 6 месяцев со дня опубликования и не ранее 2-3 месяцев с момента готовности налоговой инфраструктуры).
В завершение записки – ряд соображений по поводу ответственности.
Депутаты, как и все граждане, должны нести ответственность за правонарушения (убийство, кража, мошенничество и так далее) на общих основаниях.
Дополнительно как лица, находящиеся на содержании налогоплательщиков, они должны нести ответственность за незаконное обогащение, использование должностных полномочий в личных интересах, предоставление недостоверной информации и тому подобное (это равным образом применимо и к другим ветвям власти).
Для депутатов должна быть и ответственность за нарушение фидуциарной обязанности в части Board member/Shareholder. Так как граждане доверяют депутатам представлять их интересы, подобно тому, как акционеры доверяют совету директоров управлять акционерным обществом, то депутаты должны нести ответственность за злоупотребление этим доверием, то есть, за совершение действий, несовместимых с полученным мандатом.
Криминальная ответственность депутатов должна наступать за умышленные общественно опасные правонарушения, связанные с превышением мандатных полномочий – голосование за других депутатов или предоставление своей карточки другим лицам.
Также в предложенной модели компетенция законодателя ограничена определенными сферами (записка № 5a) и определены свободы, которые не могут быть ограничены законом (записка № 3).
Поэтому внесение законопроектов, выходящих за рамки установленных Конституцией сфер компетенции, голосование за них, выдача позитивных экспертных заключений и тому подобное должны быть криминализированы.
Кроме того, депутаты должны отвечать за ущерб, причиненный вследствие нарушения фидуциарной обязанности, всем своим личным имуществом.
Мандат дается депутатам под реализацию той политической программы, с которой они шли на выборы. Действия вразрез с этой программой – явное превышение мандата.
Так, если депутаты не поддерживают законопроект, который соответствует их программе, либо голосуют за законопроект, который противоречит ей, то должна наступать ответственность – лишение мандата таких депутатов по итогам голосования.
Кроме того, если в течение разумного периода времени они не предпринимают никаких шагов для реализации своей предвыборной программы (например, не вносят требуемых законопроектов), то их следует лишать мандата за невыполнение должностных обязанностей.
Так же следует карать и тех, кто без уважительных причин не появляется на рабочем месте (на пленарных заседаниях, в комитетах и тому подобное).
Валентин Хохлов, специально для УП
