Рада на роздоріжжі: "скажений принтер-8" чи вдумливий парламент
Від початку роботи Верховної Ради VIII скликання депутати зареєстрували понад десять тисяч (10451) законопроектів, тобто приблизно 10 законопроектів на день. З часів III скликання "законодавчий ксерокс" пришвидшив свою роботу майже вдвічі, але якість при цьому відчутно страждає.
Тому існує реальна потреба парламентської реформи, у тому числі і внесення змін до закону про регламент.
Ініціатори законів – депутати, а не урядовці
Основними суб’єктами законодавчої ініціативи в Україні незмінно є народні депутати. Натомість кількість ухвалених законів, автором яких є уряд, рекордно низька, що нелогічно і незрозуміло.
Уряд має величезний апарат держслужбовців для якісного аналізу політики. Саме уряд формує та реалізує державної політику і тому повинен пропонувати законопроекти, щоб цю політику реалізувати. В інших країнах світу так і відбувається.
Як показує практика, урядові законопроекти є більш якісними та системними, мають менший ризик щодо проявів негативного лобізму, оскільки в чинній системі підготовки рішень акти проходять кілька етапів погоджень у міністерствах, на засіданнях комітетів та уряду, а вже потім у Верховній Раді.
На противагу цій складній процедурі депутати, часто оминаючи будь-які погодження, реєструють власні законопроекти. Переважно вони не містять висновків щодо соціально-економічних наслідків пропонованих новацій, а деякі з них узагалі є відверто лобістськими.
До того ж, у процесі розробки політики майже відсутня співпраця з зацікавленими сторонами та не враховуються зауваження головного науково-експертного управління ВРУ й інших експертів.
Парламент безперечно відіграє одну з ключових ролей у створенні стратегічних засад розвитку нашої держави як через функції законотворення і контролю, так і завдяки представницькій функції.
Тому не йдеться про усунення парламенту з законотворчого процесу. Робота депутатів не зводиться виключно до написання і реєстрації законопроектів, вони подають поправки до урядових ініціатив, доопрацьовують їх у комітетах, готують постанови Верховної Ради.
Але ж одна голова – добре, а 474 – краще? Саме така зараз пропорція державних службовців 1:474 (всього майже 200 тисяч) на одного народного депутата (зараз їх 422). Тобто це означає, що в урядових законопроектів теоретично є більше шансів бути збалансованими і врахувати інтереси та позиції більшої кількості суб’єктів, у тому числі на місцях.
Кількість законів переважає над якістю
Як це часто буває, збільшення кількості негативно впливає на якість, і законотворення тут не є винятком. На кожен один новий закон припадає 8 законопроектів, що вносять зміни в чинні закони – 632 до 5156 станом на 22 листопада 2017 року.
Тому можна припустити, що кожен новий закон за чинної системи підготовки рішень породжує в середньому 8 нових змін до законів у вигляді нових законопроектів у майбутньому.
А все тому, що в Україні не працює основоположний принцип правової визначеності, який має забезпечувати стабільність законодавства та передбачає, що нові закони не будуть протягом якогось часу змінюватися.
Отже, немає і зрозумілих правил гри для бізнесу, прогнозованості та передбачуваності.
Ситуація з якістю законопроектів в Україні погіршується роками. Про це свідчить і те, що лише невелика частка з них стають законами. За підсумками VII скликання, лише 5% законопроектів було підписано, а 77% – відхилено.
Місія Європарламенту не допомогла
Першою спробою вирішити проблему "законодавчого спаму" було направлення в Україну місії Європейського парламенту з оцінки потреб під головуванням Пета Кокса, президента ЄП у 2002-2004 роках.
Місія в березні 2016 року підготувала для України комплекс рекомендацій – "дорожню карту" щодо внутрішньої реформи та підвищення інституційної спроможності Верховної Ради.
Карта містить 52 рекомендації, жодну з яких за півтора року депутати так і не ухвалили.
Рекомендації згруповано за такими напрямами:
– законодавча спроможність та законотворчий процес у ВРУ;
– політичний нагляд за виконавчою гілкою влади;
– відкритість, прозорість та підзвітність громадянам;
– наближення українського законодавства до права ЄС;
– адміністративна спроможність;
– коаліція, опозиція та діалог у парламенті;
– дотримання етичних норм і стандартів поведінки у Верховній Раді.
Серед основних пропозицій:
– зміна концепції законодавчого процесу, форматів підготовки законів та супровідних документів,
– визначення пріоритетних законопроектів, можливість закритих засідань погоджувальної ради,
– реєстрація законопроектів від депутатської групи, а не одноосібно,
– створення інституційної основи для міжпартійного діалогу, зміна кількості голосів, необхідної для ухвалення законопроекту.
Процедурні питання у парламенті – лише вершина "айсбергу неякісного законотворення" у державі. Вирішуючи одне питання, не звертаючи уваги на інші, можна навпаки погіршити ситуацію.
Наприклад, якщо законодавчо не посилити вимоги до дисципліни відвідування пленарних засідань, а також до стандартів якості підготовки рішень, і при цьому знизити кількість необхідних для ухвалення закону голосів до більшості присутніх у залі, а не конституційного складу ВРУ – це лише пришвидшить законодавчий ксерокс.
У цьому випадку в парламенті накопичиться величезна кількість законопроектів, ухвалених у першому читанні, та поправок до них, що паралізує його роботу.
Натомість послаблення вимог до процедури ухвалення рішень, імовірно, призведе до дисбалансу законодавчого процесу і ухвалення необдуманих волюнтаристських рішень. Депутати, з огляду на велику кількість законопроектів у порядку денному, почнуть ухвалювати закони без належного опрацювання та фахового обговорення.
У цьому випадку потреба в коаліції взагалі відпаде, що призведе до необхідності внесення змін у Конституцію.
Попри те, що підвищення інституційної спроможності українського парламенту є одним із завдань та амбітним проектом для законодавців поточного скликання, депутати з 2016 року не просунулися у цьому питанні ані на крок.
Сьогодні існує кілька окремих не пов’язаних між собою законопроектів про внесення змін до закону "Про регламент Верховної Ради".
Перспективи ухвалення нового регламенту
У 2016 році в рамках створення законодавчого підґрунтя парламентської реформи зареєстровано законопроект №4696 та ще чотири альтернативних до нього. Усі вони містять різні пропозиції, що свідчить про відсутність як єдиного підходу до нового формату роботи парламенту, так і скоординованої роботи з запровадження реформи ВРУ.
Станом на 15 листопада жоден із цих законопроектів так і не потрапив до порядку денного.
Також у 2017 році зареєстровано законопроект №6256 та альтернативний до нього щодо скорочення кількості комітетів до 20-ти та принципово іншого методу розподілу комітетів. Він мав би стати першим кроком до початку імплементацій пропозицій місії Кокса, якщо не в цілісному, то принаймні у покроковому вигляді.
Але, незважаючи на схвалення спікера, коаліції й опозиції, у червні 2017-го проект повернули на повторне перше читання і з того часу ще не виносили на голосування.
Єдиний закон про внесення змін до регламенту ВРУ мав би подолати неефективність парламенту та запровадити чіткі межі відповідальності за будь-які порушення самого регламенту, зробити більш системною роботу депутатів, комітетів, взаємодію парламенту з урядом тощо.
Об’єднання чинних законопроектів в один з використанням повного циклу розробки такого засадничого акту може стати способом вироблення консолідованого збалансованого підходу до реформи парламенту.
Але ця консолідація має враховувати численні рекомендації українських та зарубіжних експертів.
Ключовими рекомендаціями та пропозиціями від аналітичних центрів, незалежних експертів та представників громадського середовища є такі:
а) у порядку денному розділити дебати та голосування, а для кожної частини пленарного дня визначити чіткі часові проміжки;
б) на початку сесії визначити певну кількість законопроектів, пріоритетних для голосування;
в) підвищити роль комітетів, а їхні рішення щодо поправок повинні мати вагоме значення;
г) усі закони розділити на конституційні та звичайні, по кожній із груп схвалити окрему процедуру голосування;
ґ) визначити процедуру формування порядку денного, що стане ефективним фільтром для недосконалих або лобістських законопроектів;
д) реєструвати законопроект не одному депутату, а групі депутатів у кількості не менше 18 осіб;
е) посилити роль третього читання, адже техніко-юридичні правки можуть суттєво змінити норми вже проголосованого у другому читанні документа;
є) встановити мінімальний поріг кворумів на комітетах, наприклад, від 4 осіб, для голосування за висновки до законопроектів і постанов. Це збільшить мотивацію депутатів брати участь у засіданнях комітетів та унеможливить відкладання на потім розгляду законопроектів й ухвалення рішень.
Ключові заходи підвищення ефективності парламенту
У цілому вирішення проблеми неефективного парламенту потрібно шукати в процедурі аналізу політики. Для початку необхідно виконати дві перші рекомендації в "дорожній карті" Кокса:
І. Схвалити концепцію законодавчого процесу "від початку до кінця", яка базуватиметься на посиленій координації між ініціаторами законодавства у Кабміні, Адміністрації президента та Верховній Раді;
ІІ. Для законопроектів обов’язково готувати так звану "Білу книгу".
Тобто, перед офіційним внесенням урядом до ВРУ будь-якого законопроекту подавати до профільного комітету "Білу книгу" – документ, що пояснює політичні цілі запропонованого законопроекту та заходи, які пропонується здійснити. "Біла Книга" повинна бути обговорена на засіданні комітету, за результатами якого видаватиметься відповідний висновок.
Від нової процедури підготовки законопроектів, вимог до формату самих законів, супровідних матеріалів, які має містити новий порядок законодавчого процесу, будуть залежати і процедури проходження цих законів у парламенті.
Наприклад, такий порядок може передбачати, що "білі книги" будуть своєрідним концептуальним документом, який готуватимуть переважно в уряді, а депутатів залучатимуть до публічних обговорень.
А вже після погодження загальної концепції акту конкретні норми ухвалюватимуть у сесійній залі, де дискусії будуть точитися не навколо концептуальних засад, а в площині "відповідає/не відповідає передвиборчій програмі політика".
Такий фільтр автоматично зменшить кількість законопроектів у десятки разів, і Рада матиме більше часу для виконання інших функцій – контрольної та представницької. Депутати зможуть більше спілкуватися з виборцям, щоб розуміти їх проблеми і вирішувати проблеми на загальнодержавному рівні.
Водночас, сьогодні вже зрозуміло, що для виведення роботи парламенту на якісно інший рівень потрібна політична воля і бажання самих депутатів. Можливо, саме це і є причиною відкладання парламентської реформи.
Проте важливо змінити регламент саме зараз, враховуючи комплекс необхідних рішень, оскільки від швидкості та якості рішень буде залежати не лише соціально-економічне становище держави, а й політична стабільність і національна безпека.
Євросоюз постійно допомагає українському парламенту стати більш ефективним, проте зараз м’яч на нашому полі. І без політичної волі, у тому числі президента як лідера найчисельнішої фракції в парламенті (138 голосів), зміни не відбудуться.
Не треба забувати, що запропоновані новації мають змінити систему не лише роботи чинного парламенту, а й майбутніх.
Якщо депутатам не шкода своїх зусиль, які вже витрачено на численні реформаторські новели, дебати та баталії, вони мать усвідомити, що це все може бути з легкістю перекреслено наступним парламентом. Тобто з порушенням регламентних процедур, нашвидкуруч, без ґрунтовного аналізу.
Світлана Ковалівська, заступник директора Інституту суспільно-економічних досліджень, спеціально для УП
