"Уряд" в уряді: "майстер-клас" від Павла Петренка
Вже виповнилося три роки перебування Павла Петренка на посаді міністра юстиції України. І він став своєрідним лідером в рейтингу безперервного обіймання цієї посади в незалежній Україні.
Слід визнати: за доволі тривалий час свого урядування міністр Петренко має досягнення, про які він активно інформує українське суспільство.
В першу чергу спадають на думку відкриття для громадян інформації з державних реєстрів, переведення значної кількості послуг юстиції в on-line режим, передача органам місцевого самоврядування повноважень з реєстрації нерухомості та бізнесу, розбудова системи безоплатної правової допомоги, запровадження системи електронних торгів арештованим майном "СЕТАМ", а також ініціатива щодо видання свідоцтва про народження дитини в пологових будинках.
Ці результати дозволили Мін'юсту зайняти призове третє місце в рейтингу реформ.
Однак, якщо ми подивимося на структуру і функції міністерства, отримані за час керівництва міністра Петренка, то побачимо тенденції управління, що дуже далекі від європейських стандартів.
За три роки Мін'юст під керівництвом Павла Петренка серед досягнень набув двох загрозливих рис. Йдеться про надмірну централізацію та збільшення кількості функцій і завдань. Це призводить до збільшення структурних підрозділів міністерства і розмиває головну місію відомства – "формування державної політики у сфері юстиції".
Зовнішнім проявом таких тенденцій є величезна кількість заступників у нинішнього міністра – до кінця минулого року їх було 8. Згодом одна із заступниць, Ганна Онищенко була призначена на посаду державного секретаря міністерства, а ще один заступник, Антон Янчук очолив Національне агентство з розшуку корупційних активів.
Але навіть 6 заступників міністра – це беззаперечне "лідерство" серед інших міністерств. Лише одна ця кількість заступників свідчить, що такий орган влади має суттєві вади в організації своєї роботи.
А Мін'юст наразі займається чим завгодно, лише не формуванням продуманої і системної політики у визначеній сфері. Він продовжує виконувати багато функцій, які не повинно виконувати міністерство європейського зразка.
Відповідно до Закону про центральні органи виконавчої влади, саме міністерства забезпечують формування та реалізацію державної політики в певній сфері, що полягає у:
1) визначенні пріоритетних напрямів розвитку;
2) узагальненні практики застосування законодавства, розробленні пропозицій щодо його вдосконалення;
3) нормативно-правовому регулюванні (затвердженні наказів).
Інші органи виконавчої влади (служби, інспекції та агентства) повинні виконувати лише окремі адміністративні функції – надання адмінпослуг, здійснення державного нагляду/контролю чи управління об'єктами державної власності.
Поєднання політичних (міністерських) і адміністративних функцій несе в собі ризики системних зловживань.
Класичний для України приклад – здійснення нормотворчих повноважень фіскальною службою. Переважна більшість нормативних наказів податкової служби, які теоретично повинні лише деталізувати положення закону, виписані в інтересах податківців, а не платників податків.
Це називається конфліктом інтересів або виписуванням "правил під себе". Для уникнення таких ситуацій фіскальна служба повинна лише забезпечувати стягнення податків, а Мінфін - підзаконне регулювання цих правових процедур.
Саме тому, в Стратегії реформування державного управління України на 2016-2020 роки передбачено, що "необхідно забезпечити чітке розмежування обов'язків міністерств, які формують державну політику, та інших центральних органів виконавчої влади (агентств, служб, інспекцій), які забезпечують її реалізацію".
Міністр юстиції не слідує зазначеним положенням Стратегії і своєю практичною діяльністю заперечує ці напрями реформування.
І. По-перше, міністерство відповідає за виконання кримінальних покарань і утримання всієї мережі пенітенціарних закладів.
Після ліквідації Державної пенітенціарної служби як окремого органу 18 травня 2016 року, безпосередньо в структурі досі цивільного міністерства з'явилися підрозділ спеціального призначення, оперативні підрозділи (в народі – "сищики"), підрозділи пробації, нагляду і охорони, медичного забезпечення засуджених осіб тощо.
Обґрунтовуючи це рішення, міністр заявляв, що ліквідація служби і підпорядкування пенітенціарної системи безпосередньо міністерству є єдиним способом наведення там ладу і проведення реформи, а після завершення цих процесів буде відновлена робота окремої пенітенціарної служби.
Однак в проекті Середньострокового плану пріоритетних дій Уряду не має жодного слова про це. А це означає продовження виконання Мін'юстом цих повноважень і після 2020 року.
І одна з останніх забаганок міністра Петренка у цій сфері – створення слідчого підрозділу в Мін'юсті на підставі закону про Вищу раду правосуддя від 21 грудня 2016 року.
Однією з умов голосування народними депутатами з "Народного фронту", представником якого в уряді якраз є Павло Петренко, за важливий для сфери правосуддя Закон стало запровадження пенітенціарних слідчих. Це матиме для суспільства єдиний наслідок – подальше закриття пенітенціарної системи від громадськості.
Тому що ні прокуратура, ні новостворене Державне бюро розслідувань не матимуть повноважень і можливості для розслідування злочинів, вчинених у місцях несвободи.
ІІ. По-друге, міністерство відповідає за примусове виконання судових рішень і утримання в своєму складі всього корпусу державних виконавців.
Державна виконавча служба як окремий орган ліквідована 21 січня 2015 року. Поряд з державними виконавцями законом від 2 червня 2016 року запроваджений інститут приватних виконавців.
Але Міністерство юстиції продовжуватиме контролювати і приватних виконавців – адже їх кваліфікаційна і дисциплінарна комісії будуть створені на базі міністерства із активною участю службовців міністерства. А першочерговий набір приватних виконавців здійснюватиме тимчасова кваліфікаційна комісія, формування складу якої повністю відданий на відкуп міністра.
ІІІ. По-третє, міністерство продовжує реєструвати акти цивільного стану (народження, одруження, смерть) у містах обласного значення та райцентрах, а також реєструє громадські формування, друковані засоби масової інформації та здійснює акредитацію суб'єктів державної реєстрації.
І в цій сфері не обійшлося без зазначеного вище тренду – ліквідована Державна реєстраційна служба як окремий центральний орган виконавчої влади.
Ліквідація трьох центральних органів виконавчої влади може мати й інше пояснення – намагання міністра юстиції обмежити прозорість і можливості впливу громадськості на призначення керівництва цих органів.
Адже конкурс на посади керівників та заступників керівників центральних органів виконавчої влади проводить Комісія з питань вищого корпусу державної служби, де беруть участь представники громадськості, науки, профспілок і так далі. А на відповідні посади в Мін'юсті такий конкурс проводить лише внутрішньо-міністерська конкурсна комісія.
IV. По-четверте, міністерство продовжує з радянських часів відповідати за утримання державних нотаріальних контор.
Команда міністра досі не довіряє приватним нотаріусам і їх органам професійного самоврядування.
З одного боку, приватним нотаріусам передано багато реєстраційних функцій. З іншого, Вища кваліфікаційна комісія нотаріату працює на базі міністерства, за активної участі його службовців, а представники міністерства приймають рішення про анулювання свідоцтв про право на заняття нотаріальною діяльністю.
Тобто міністр не бажає втрачає повсюдний контроль за доступом до професії нотаріуса.
В світлі цих тенденції необхідно зазначити, що адвокатській спільноті, на відміну від нотаріусів, пощастило, що їх Закон про адвокатуру і адвокатську діяльність було ухвалено ще в 2012 році – до моменту приходу в міністерство пана Петренка.
Припускаю, під керівництвом Павла Петренка міністерство захотіло би мати вплив і адвокатську професію. Але, на щастя, "потяг пішов"...
V. По-п'яте, міністерство досі відповідає за систему судово-медичної експертизи.
На базі відомства функціонує Центральна експертно-кваліфікаційна комісія для судових експертів, на балансі міністерства – мережа науково-дослідних інститутів судової експертизи.
За всі роки перебування на посаді, міністр Петренко не зробив жодного кроку в напрямку створення органів професійного самоврядування судових експертів, яким слід передати відповідні професійні питання і утримання експертних установ.
VІ. По-шосте, міністерство виконує повноваження державного органу з питань банкрутства.
А це означає, що міністерство контролює доступ до професії арбітражних керуючих через створені на його базі кваліфікаційної і дисциплінарної комісій.
Вважаємо, вже прийшов час і в цій сфері надати повноцінні повноваження органам професійного самоврядування.
* * *
Отже, так виглядає, що міністр відмовився від основної ролі – бути головним вартовим справедливості в українському суспільстві. І, як багатоликий римський бог Янус, одночасно виконує ролі головного тюремника (тюремного спецпризначенця, охоронця, оперативника, слідчого, лікаря), нотаріуса, виконавця, реєстратора, судового експерта і арбітражного керуючого.
Міністерство юстиції перетворилося на повноцінний "уряд" в складі уряду.
Лише це міністерство, та ще МВС, яке також очолюється представником "Народного фронту" Арсеном Аваковим, досі має окремі територіальні органи, що є нонсенсом під кутом зору європейських стандартів належного урядування. Адже функція міністерства – виробляти політику, а не займатися поточним адмініструванням на місцях.
Підпорядкування зазначених сфер безпосередньо міністерству, серед іншого, означає, що воно не буде визнавати проблеми і пропонувати шляхи їх вирішення. Адже визнання такої проблеми автоматично означатиме публічне визнання власних прорахунків і помилок. Для будь-якого політика – яким за посадою є міністр, – це стане великим викликом.
Ще один наслідок вибудованої Павлом Петренком моделі міністерства – ризик системної корупції.
Щорічно відбувається мільйони контактів чиновників міністерства із особами, які зацікавлені у вирішенні життєвих проблем або отриманні певного статусу – стягувачі у виконавчому провадженні, кандидати в нотаріуси, виконавці, судові експерти тощо.
І якщо нинішня команда міністерства юстиції не використовує свою владу в корупційних цілях – то де гарантія, що наступники не спробують перелаштувати надмірно централізовану сферу юстиції в своїх цілях – наповнення партійної каси корупційними платежами?
Втім, у своєму бажанні тотального підпорядкування Павло Петренко не є унікальним. Міністру бракує віри в автономію, незалежність і самоврядність правничої професії.
Очевидно, тут спрацьовує пострадянський синдром.
Як кажуть в народі, яку б партію у нас не створювали, усе одно виходить КПРС. А яку б державну організацію не розбудовували – виходить колгосп.
Олександр Банчук, Центр політико-правових реформ, спеціально для УП
