Антикорупційний суд в Україні: передумови утворення та гарантії ефективності

Наявність професійної і незалежної судової системи є однією з основних запорук існування правової держави. При чому, така система покликана виконувати одразу два надважливих завдання: з однієї сторони гарантувати належне застосування законів та слугувати запобіжником від сваволі органів влади, а з іншої – забезпечувати невідворотність покарання для правопорушників.

Залежний і керований ззовні суд не просто не виконує ці завдання, а й стає надійним інструментом в руках корупціонерів. Одним з ключових базисів діяльності судів є довіра суспільства до їхніх рішень.

На жаль, в Україні суди традиційно фігурують у списках найбільш корумпованих державних інституцій. В чергове ці дані були підтверджені і висновками останнього дослідження "Барометр світової корупції", проведеного глобальною антикорупційною коаліцією Transparency International.

Проведений проектом "Наші гроші" аналіз судових вироків у корупційних справах лише підтвердив, що в Україні суди не притягують до відповідальності за корупційні злочини топ-чиновників. Було проаналізовано 819 вироків стосовно 952 осіб у справах про корупційні злочини, постановлені у період з 1 липня 2015 року по 30 червня 2016 року.

Найбільшу частку (53,6%) становили вироки стосовно державних службовців категорії D, 17,5 % і 16,1 % – категорій С і В відповідно, ще 12,5 % – це вироки стосовно приватних осіб. Лише три вироки, які на момент аналізу не набули законної сили, стосувались державних службовців категорії А.

Третину усіх присуджених покарань становили штрафи, переважно до 20 тис грн. Ще третина осіб була звільнена від покарання: 300 осіб були звільнені від відбування покарання з іспитовим строком, ще 25 – по амністії, та ще 11 – з інших підстав, зокрема, закінчення строків давності.

Стосовно 84 осіб суд застосував положення статті 69 Кримінального кодексу, тобто призначив покарання, що є меншим, ніж передбачено санкцією відповідної статті.

Найбільша кількість вироків постановлялась у справах про одержання хабарів – загалом засуджено 361 особу. Переважна більшість хабарів була на суми до 10 тисяч гривень (63%), вироків про випадки хабарництва на суми понад 100 тисяч гривень лише 18.

За досліджуваний період четверо суддів були засуджені до позбавлення волі, один – отримав покарання у вигляді штрафу та ще четверо були виправдані.

Штраф за рішенням суду отримав суддя Амур-Нижньодніпровського районного суду м. Дніпропетровська, якого затримали при одержанні хабаря в розмірі 25 тисяч гривень. Він уклав угоду про визнання винуватості та, із застосуванням положень статті 69 Кримінального кодексу, отримав покарання у вигляді штрафу у розмірі 25,5 тисяч гривень.

Ще вісім вироків стосовно суддів не набули законної сили, суми хабарів у цих справах складали від 1,3 до 35 тисяч доларів США та лише в одному випадку предметом неправомірної вигоди були 3,5 тисячі гривень.

За таких обставин найбільш оптимальним вбачається утворення нової судової інституції, сформованої на принципах незалежності та професіоналізму, яка зможе стати еталоном для органів судової влади.

Мотиви утворення

У випадку значної корумпованості та залежності системи судів загальної юрисдикції утворення спеціалізованого судового органу дозволяє застосувати більш ефективні процедури відбору та сформувати штат чесних та незалежних суддів.

Зокрема, у Словаччині спеціалізований суд утворювався через побоювання, що злочинні організації зможуть шантажувати чи підкуповувати суддів загальних судів; у Індонезії – через значний рівень впливу політичних та бізнес еліт на суди загальної юрисдикції, а також високий загальний рівень корумпованості судової системи.

На рішення про утворення спеціалізованих антикорупційних судів також впливають прагнення зробити їх роботу ефективнішою через зменшення навантаження на суддів (у зв‘язку з визначеною юрисдикцією суду і порівняно меншою кількістю справ для розгляду), підвищення професійної спеціалізації суддів (у зв‘язку з розглядом ними справ однієї чи близьких категорій) та застосування новітніх підходів до організації роботи та забезпечення документообігу.

Для прикладу, утворення спеціального трибуналу у Хорватії для розгляду корупційних та інших тяжких злочинів якраз і обґрунтовувалось необхідністю утворення підготовленого суддівського корпусу для вирішення найбільш складних і соціально-важливих справ.

З іншої сторони, у випадку значного розгалуження системи таких спеціалізованих судів, як правило, вона стикається з тими ж ризиками, що і суди загальної юрисдикції: неефективність і сповільнений розгляд справ, а також корумпованість суддів. Навіть у Індонезії, де антикорупційні суди утворювались як противага корумпованим судам загальної юрисдикції, декілька суддів таких судів були звинувачені у корупції. У Філіппінах Верховний суд відсторонив від посади суддю спеціалізованого антикорупційного суду через звинувачення у причетності до корупційних дій.

Одним з недоліків при утворенні таких судів може бути фактичне запровадження двох паралельних судових систем, коли одні й ті ж категорії справ можуть розглядатись судами загальної юрисдикції або ж спеціалізованими. У таких випадках застосування в ідентичних справах різних процедур розгляду може поставити під питання навіть законність прийнятих у такому порядку рішень (оскільки процес не повинен змінюватись в залежності від спеціалізації суду). Зокрема, у Індонезії можливість розгляду аналогічних справ двома паралельними судовими системами лягла в основу рішення про неконституційність такої організації судоустрою. Загалом, можна виділити декілька моделей спеціалізованих антикорупційних судів.

Порядок формування

У більшості країн судді спеціалізованих антикорупційних судів мають той же статус та проходять ті ж процедури відбору, що і судді загальної юрисдикції аналогічного рівня. Однак у певних країнах застосовують спеціальні процедури відбору суддів антикорупційних судів. Як правило, це спеціальні вимоги щодо необхідної кваліфікації або практичного досвіду.

У Словаччині, наприклад, судді також повинні пройти спеціальну перевірку для підтвердження відсутності будь-яких негативних факторів, які б могли бути використані для шантажу чи інших форм незаконного впливу на них. Тепер така перевірка розповсюджується на усіх суддів без винятку.

Найбільш комплексно до питання запровадження спеціальних процедур відбору для антикорупційних судів підійшли в Індонезії. У спеціалізованих судах справи тут розглядаються не лише професійними суддями, але й ad hoc суддями, якими, як правило, виступають професійні юристи, судді у відставці, чи інші професіонали у сфері права.

Претенденти на роль ad hoc суддів повинні пройти чітко визначену процедуру відбору, при цьому до складу комісії з відбору входять представники апарату Верховного суду, а також громадянського суспільства. Професійні судді призначаються президентом на п’ять років з можливістю бути перепризначеними лише один раз.

Згідно початкової редакції закону 2002 року антикорупційні суди розглядали справи колегіально у складі п’яти суддів, троє з яких були суддями ad hoc (така система була запроваджена через недовіру до професійних суддів, які загалом вважались більш корумпованими). Однак, у 2009 році ця система була змінена і тепер голова кожного регіонального антикорупційного суду (який є професійним суддею) може особисто визначати співвідношення професійних і ad hoc суддів у судових колегіях.

Юрисдикція суду

За категорією злочинів – більшість антикорупційних судів розглядають справи про корупційні і пов’язані з корупцією злочини. Однак, деякі зі спеціалізованих судів мають і ширшу підсудність, яка також включає і інші тяжкі злочини.

Для прикладу, спеціалізовані суди у Хорватії розглядають не лише справи про високопосадову корупцію, але й про організовану злочинність. Спеціальний кримінальний суд Болгарії також розглядає справи про організовувану злочинність наряду з корупційними. Спеціальний кримінальний суд Словаччини розглядає крім корупційних та справ про відмивання коштів також справи про організовану злочинність і навмисні вбивства. Інші спеціалізовані суди мають вужчу підсудність.

За тяжкістю злочинів – для більшості антикорупційних судів підсудність скоріше визначається за категоріями злочинів, а не за їх тяжкістю, проте в деяких країнах застосовують і такий підхід. Для прикладу, у Камеруні Спеціальний кримінальний суд розглядає лише справи про заволодіння майном у особливо великих розмірах, справи про аналогічні злочини з меншими сумами збитків розглядаються судами загальної юрисдикції. Також останніми змінами до законодавства обмежено підсудність спеціалізованого суду у Філіппінах за ознакою розміру завданих збитків. У Словаччині після публікацій журналістів про те, що Спеціальний кримінальний суд розглядає у тому числі і справи про незначні хабарі (іноді < 20 €) розпочалась публічна дискусія стосовно доцільності обмеження юрисдикції суду більш серйозними злочинами.

За суб‘єктами – підсудність окремих спеціалізованих антикорупційних судів обмежується не лише категоріями злочинів, але й посадовим статусом обвинувачених. У Філіппінах такий суд розглядає справи лише стосовно високопоставлених державних службовців. Хоча, зустрічаються і інші підходи

Спеціалізований антикорупційний суд в Україні

Запровадження в Україні спеціалізованих антикорупційних судів чи окремих суддів було однією з рекомендацій Організації Економічного Співробітництва і Розвитку (ОЕСР) у контексті аналізу антикорупційних реформ в країні. Окрім цього, утворення спеціалізованого антикорупційного суду через прозору і справедливу процедуру відбору, до якої повинні бути залучені спеціалісти з міжнародним досвідом, є однією з вимог надання Україні чергового траншу фінансової допомоги від МФВ.

Загальні засади утворення

Прийнятим Законом України "Про судоустрій і статус суддів" від 2 червня 2016 року передбачено утворення у системі судоустрою Вищого антикорупційного суду. У пояснювальній записці до цього закону, ця ідея обґрунтовувалась врахуванням позитивного досвіду європейських країн і наданням змоги швидко та оперативно розглядати справи, віднесені до юрисдикції цього суду.

Цей суд повинен здійснювати правосуддя як суд першої інстанції у справах, визначених процесуальним законом, а також вивчати і узагальнювати судову практику у відповідних категоріях справ. Рішення Вищого антикорупційного суду у апеляційному порядку оскаржуватимуться до Касаційного кримінального суду Верховного суду України.

Цим же законом передбачено, що такий суд має бути утворений протягом дванадцяти місяців з дня набрання чинності окремим законом, який повинен визначає спеціальні вимоги до суддів цього суду. Отже, для початку функціонування Вищого антикорупційного суду ще повинні законодавчо бути визначені порядок відбору суддів, а також повноваження цього суду згідно Кримінального процесуального кодексу.

Порядок формування

Чинний Закон України "Про судоустрій і статус суддів" передбачає лише, що суддею Вищого антикорупційного суду може бути особа, яка:

- відповідає загальним вимогам до кандидатів на посаду судді (громадянин України, не молодший тридцяти та не старший шістдесяти п‘яти років, який має вищу юридичну освіту і стаж професійної діяльності у сфері права щонайменше п‘ять років, є компетентним, доброчесним та володіє державною мовою);

- успішно пройшла кваліфікаційне оцінювання;

- відповідає іншим вимогам, встановленим законом.

Оскільки основними критеріями при відборі кандидатів повинні стати їхня доброчесність, професіоналізм та незалежність, то передбачати надто жорсткі і формалізовані вимоги стосовно необхідного стажу роботи не варто, однак вказаний вище перелік має бути конкретизовано.

На даний час статтею 81 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" встановлено окремий порядок призначення суддів вищих спеціалізованих судів та Верховного суду. Згідно нього Вища кваліфікаційна комісія суддів (ВККС) проводить кваліфікаційне оцінювання кандидатів, за результатами якого скеровує Вищій раді правосуддя (ВРП) рекомендацію про призначення кандидата на посаду судді. Після цього ВРП вносить Президентові України подання про призначення на посаду у відповідний суд.

Кваліфікаційне оцінювання включає такі етапи:

- складання іспиту, який полягає у проходженні письмового тестування та виконання практичного завдання. Порядок та методика проведення іспиту затверджуються Вищою кваліфікаційною комісією суддів;

- дослідження досьє кандидата. При цьому для цілей формування досьє ВККС може ухвалити рішення про проведення інших тестувань та форм перевірки відповідності кандидатів критеріям оцінювання (наприклад, тестування загальних здібностей чи тестування з використанням поліграфа);

- проведення співбесіди.

Також, Громадська рада доброчесності перевіряє відповідність кандидатів критеріям професійної етики та доброчесності, про що інформує ВККС.

Оскільки основним критерієм при формуванні Вищого антикорупційного суду повинна стати незалежність його діяльності, то порядок обрання та призначення суддів має максимально забезпечувати ці умови, а також сприяти максимально високій суспільній довірі до процесу утворення та подальшої діяльності такого суду. З метою забезпечення саме такого процесу формування антикорупційного суду та збереження принципу незалежності гілок влади, залучення будь-якої з них до організації процесу добору суддів виглядає неприйнятним.

З метою збереження єдиної системи призначення судів, формальна процедура, викладена вище, повинна бути максимально дотримана. Однак, враховуючи досвід європейських країн, та з метою максимального забезпечення перевірки доброчесності суддів, для формування Спеціалізованих антикорупційних судових інституцій в законі необхідно перебачити механізм залучення до процесу добору суддів антикорупційного суду експертів з міжнародним досвідом та рекомендаціями, яких наділити правом вирішального голосу.

Існує декілька можливих форм залучення таких спеціалістів, які обов‘язково повинні стати предметом подальшої дискусії для визначення найбільш оптимального варіанту. Але участь незалежних від нинішньої системи влади і судоустрою осіб до процесу відбору суддів є ключовою умовою забезпечення суспільної довіри до доброчесності суддів та неупередженості судових інституцій.

При неможливості докорінно змінювати передбачений законом порядок, все ж повноваження ВККС та ВРП при доборі суддів варто звузити, залишивши їм лише можливість відхиляти подані рекомендації з чітко визначених підстав.

Юрисдикція антикорупційного суду в Україні

Оскільки Національне антикорупційне бюро (НАБУ) має виключну підслідність стосовно випадків високопосадової або ж значної корупції, то варто підсудність Вищого антикорупційного суду варто визначати, виходячи саме з цих положень.

При цьому, з метою забезпечення працездатності суду і ефективного виконання завдань кримінального процесу, не усі обвинувальні акти у провадженнях, розслідуваних НАБУ, доцільно скеровувати для розгляду до цього суду (сумнівно, що справи про злочини депутатів обласних рад чи начальників відділів прокуратур областей варто розглядати Вищому антикорупційному суду).

Найбільш виправданим виглядає віднести до юрисдикції антикорупційного суду лише розслідувані НАБУ випадки високопосадової корупції, при цьому такий перелік повинен бути чітко визначений, виходячи як з переліку суб’єктів злочинів, так і мінімальних сум отриманої вигоди чи вартості предмета злочинного посягання.

Законодавче закріплення виключного повноваження скеровувати обвинувальні акти до Вищого антикорупційного суду за прокурорами САП може стати додатковою гарантією збереження виключної компетенції у таких провадженнях за спеціалізованими антикорупційними органами та виключити можливі спори про підсудність.

Також, у Вищому антикорупційному суді варто передбачити посади слідчих суддів, яких, окрім повноважень слідчих суддів судів першої інстанції, додатково наділити повноваженнями розглядати клопотання про проведення негласних слідчих (розшукових) дій у кримінальних провадженнях відповідних категорій. Доцільно з цією метою утворити у такому суді окрему палату слідчих суддів.

Забезпечення автономної апеляційної інстанції для спеціалізованого антикорупційного суду є дуже ключовим моментом. Доцільно законодавчо закріпити утворення окремої Антикорупційної палати Касаційного кримінального суду Верховного Суду України. При цьому, добір суддів цієї палати більш логічно провести в такому ж порядку, як і суддів Вищого антикорупційного суду. Оскільки на момент утворення такої палити добір суддів до Верховного Суду України може бути завершеним, а також враховуючи законодавче обмеження кількості суддів у ньому (не більше 200 суддів), варто на рівні закону одразу передбачити введення додаткових посад суддів для цієї палати.

І хоча Конституція України прямо не вимагає наявності касаційної інстанції в усіх формах судочинства, однак для збереження принципу однакового застосування норм права, доцільно визначити, що касаційною інстанцією для рішень Вищого антикорупційного суду повинна виступати Велика Палата Верховного Суду України.

Розвиток системи антикорупційних судів

У той же час, утворення єдиного спеціалізованого антикорупційного суду вбачається не достатньо системним вирішення проблеми протидії корупції на стадії судового розгляду кримінальних проваджень. Скоріше, це може бути рішенням на перехідний період (скажімо, три роки), після закінчення якого за принципом спеціалізації побудови системи судоустрою повинні бути утворені антикорупційні суди першої інстанції (як варіант – у місцях утворення регіональних органів НАБУ), юрисдикція яких поширюватиметься на усі без винятку корупційні злочини, підслідні як НАБУ, так і Державного бюро розслідувань (ДБР). Для таких судів Вищий антикорупційний суд буде апеляційною інстанцією, а Антикорупційна палата Кримінального касаційного суду Верховного Суду України – касаційною.

Для формування цієї системи порядок добору суддів та утворення самих судів повинні бути визначені одночасно з порядком формування Вищого антикорупційного суду, однак, внесення подібних законопроектів на розгляд парламенту Конституція відносить до виключних повноважень президента України.

Андрій Слюсар, аналітик ТІ Україна, для УП