Для чого потрібні генплани територій
Современная эпоха – время кардинальных системных перемен, темпы которых постоянно ускоряются. Их главной направленностью и содержанием должна стать человекоцентричность.
Это обусловлено не только гуманистическими идеалами общества, но и реальными угрозами сохранения человеческой цивилизации.
Уже сейчас человечество потребляет полтора объема возобновляемых ресурсов Земли. Если не отказаться от потребительской модели поведения людей, этот показатель вырастет в 2050 году до 2,3, что может привести к уничтожению жизни на планете.
Росту значимости человекоцентричности способствует и кардинальная трансформация структуры экономики: приоритет отдается интеллектуальноёмким видам деятельности, физический труд вытесняется, доминантой становится труд творческий.
Однако значительная часть населения не может адаптироваться к быстрым изменениям. Это приводит к потере ими чувства жизненной перспективы, угрожающе усиливает неравенство в доходах, провоцирует рост количества социальных взрывов, проявлений терроризма, появление миллионных потоков беженцев. В конечном итоге социальное неравенство более разрушительно, чем цунами и наводнения.
Всё это повышает требования к качеству человеческого капитала.
В развитых странах признаётся, что именно человеческий капитал – главная составляющая национального богатства, и что инвестиции в развитие человеческого потенциала являются наиболее выгодным видом инвестирования.
Поэтому, во взаимодействии трёх составляющих жизнедеятельности общества приоритет неотвратимо должен перейти от производства – к социально-культурной сфере и экологии.
Приоритетным должно стать понимание того, что материальные потребности конечны, а духовные безграничны.
I.
Перестройка социально-экономической системы – чрезвычайно сложная, многоаспектная и долговременная задача, затрагивающая все стороны жизни общества и требующая солидарного участия всех субъектов развития.
Из этого вытекает необходимость конкретизации цели человекоцентричной направленности развития. Цель эта, как первоочередная задача мирового сообщества, сформулирована в одобренных на Саммите ООН в сентябре 2015 года о Целях устойчивого развития: расширение возможностей для самореализации в безопасной среде.
Применительно к нашим реалиям, наиболее адекватным стратегическим документом для решения этой задачи являются градостроительные проекты – схемы планировки территории на национальном, региональном и местном уровнях.
Их цели практически тождественны: так, цель, зафиксированная в законе "Об основах градостроительства" – "создание и поддержание полноценной жизненной среды".
Территория – это пространственный базис для развертывания всех процессов жизнедеятельности общества.
В современных условиях, если исходить из принципа человекоцентричности, территория – это меняющийся от места к месту ареал сочетания конкурентных преимуществ и ограничений своего использования, активно влияющий на обоснование видения своего будущего.
Ведь, в отличие от известной изменчивости социально-экономических процессов и непредсказуемости их долгосрочного развития, территория обладает относительно устойчивыми во времени свойствами. Их оценка позволяет установить:
– какие участки территории должны быть безальтернативно закреплены за строго определенными видами и режимами деятельности – природно-заповедный фонд, оздоровительные территории, особо ценные сельскохозяйственные земли;
– на каких возможны только некоторые виды и масштабы этой деятельности – в зонах ограничения застройки вокруг курортов, источников водоснабжения и так далее;
– а где такие ограничения отсутствуют.
Важно, что в схемах планировки территории устанавливаются не конкретные перечни и параметры развития существующих и строительства новых объектов – а только агрегированные виды деятельности, социально, экологически и экономически соответствующие свойствам проектируемой территории.
Это во многом позволяет нивелировать растущую неопределенность будущей экономической деятельности.
Значимость территориального фактора усиливается в связи с тем, что размеры территории ограничены абсолютно и относительно.
Марк Твен шутил: "Покупайте землю – этот товар больше не производится".
Уникальными особенностями работ по планировке территории является то, что они:
– ориентированы на удовлетворение не одной (образование, здравоохранение и др.), а всей совокупности потребностей человека, сбалансированных необходимостью достижения человекоцентричной цели;
– позволяют для этого взаимосогласовать на конкретной территории общегосударственные и местные приоритеты, интересы различных отраслей хозяйства, граждан, власти, бизнеса;
– визуализируют законодательные требования к использованию территории.
Важно, что в этой деятельности главным объектом их решений является основа национального богатства – земля.
II.
Эксклюзивный результат схем планировки территории – обоснование предложений по формированию и развитию систем расселения на национальном, региональном и местном уровнях, а также их центров, в которых должна обеспечиваться пространственно-временная доступность получения услуг всеми жителями страны.
Учитывая, что Украина является наибольшей по территории страной Европы, уникальные услуги, кроме столицы, предоставляются в ее дублерах – Харькове, Днипре, Донецке, Одессе, Львове.
Но если в восточной части эти города расположены равномерно, то Киев смещен к северу территории Украины, Одесса – к югу, Львов – к западу.
Поэтому в треугольнике между ними целесообразно формировать еще один дублер столицы. Им может стать город, который имеет для этого благоприятные условия – Винница.
Эти города возглавляют межобластные системы расселения, которые в будущем (вместе с АРК, Киевом и Севастополем) могут рассматриваться как территориальная основа для укрупнения регионов.
Во Франции, соразмерной с Украиной, с 1 января 2017 года предусматривается сокращение с 22 до 13 количества административно-территориальных единиц высшего уровня.
Установлено необходимость формирования межрайонных систем расселения с центрами – дублерами областных столиц, большинство которых расположены крайне эксцентрично (Запорожье, Ужгород и другие). Эти системы определяют состав и границы будущих укрупненных районов.
В условиях децентрализации особо важную роль играют схемы планировки территорий районов.
В них обосновываются состав и границы субрегиональных систем расселения, которые должны стать территориальной основой ареалов формирования объединенных территориальных громад. В отличие от перспективных планов, эти работы проходят не только процессы общественного обсуждения, но и согласования со всеми заинтересованными ведомствами, государственную экспертизу, и утверждаются на сессиях соответствующих райрад.
Однако начавшаяся разработка стратегий развития этих громад базируется только на предложениях их жителей по решению сегодняшних проблем.
Поэтому таким стратегиям должна предшествовать разработка (при активном участии граждан и предпринимательских структур) схем планировки территории объединенных территориальных громад.
В них на основе анализа всей совокупности внешних и внутренних факторов обосновываются стратегические ориентиры развития громады на 15-20-летнюю перспективу, рациональная очередность решения связанных с этим задач, необходимые мероприятия.
Эти документы играют роль "адвокатов будущего", предостерегая всех участников их реализации от принятия решений, приносящих лишь сиюминутную выгоду, но противоречащих интересам будущего.
Они позволяют громаде сформулировать вместе с властью и бизнесом программу солидарных действий по их реализации.
Граждане впервые получают возможность активно участвовать в формировании своего будущего.
Для местной власти эти работы – основа для определения задач оперативной и стратегической деятельности. Они заблаговременно предупреждают о рисках возникновения конфликтных ситуаций – например, исчерпанность источников водоснабжения – для проведения упреждающих действий, инициации инвестиционных проектов и программ.
III.
Создание полноценной жизненной среды невозможно без динамичного развития экономики. Для этого схемы планировки территории позволяют предпринимательским структурам выбрать наиболее прибыльные для них и соответствующие интересам громады виды и локацию своих инвестиций.
В странах Запада признаётся доминирующая роль территориального фактора. В принятом Советом Европы в 2008 году Манифесте новой урбанистики провозглашается, что контроль за ростом городов может быть обеспечен усиленным контролем за использованием их территорий.
В США без управления использованием территорий невозможно местное развитие; это управление позволяет не только избежать потерь, но и направить развитие в правильное русло.
В Евросоюзе признаётся, что при взаимодействии отраслевых и территориальных факторов развития – приоритет отдаётся второму.
Таким образом, задача планировки территории – сформировать поле возможностей и потребностей тех или иных территорий. Соответственно, задача различных стратегий, прогнозов, программ и проектов – постепенно заполнять это поле, учитывая реальные возможности и приоритеты общества в кратко- и среднесрочной перспективе.
К сожалению, до последнего времени в Украине все это игнорировалось, что лишь усугубляло кризисные явления в экономике, ухудшало социальную и экологическую ситуации.
Сомнительно, что претендент на должность руководителя местной госадминистрации сможет эффективно выполнять свои функции, если по условиям проведения конкурсов среди законов, которые он должен знать, отсутствует градостроительное законодательство.
Поэтому представляется необходимым введение в учебные планы Академии госуправления при президенте Украины, экономических факультетов вузов – специальной дисциплины "Планировка территории как инструмент эффективного управления территориями".
Внедрение компетентностного подхода к образованию требует того же и для старшеклассников.
С сущностью и значимостью для их деятельности планировки территории целесообразно знакомить работников центральных и местных органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также депутатов всех уровней – для них это хороший козырь в электоральных соревнованиях.
В 2015 году был принят закон "Об основах государственной региональной политики". Он впервые предусматривает, что реализация этой политики осуществляется на основе решений Генеральной схемы планировки территории Украины, схем планировки территорий на региональном и местном уровнях.
Однако до сих пор не разработан порядок реализации указанного выше закона, регламентирующий использование схем планировки территорий для осуществления региональных стратегий.
Следует наладить взаимодействие между существующими в составе Минрегиона департаментами, рассматривающими в пределах одних и тех же административно-территориальных единиц задачи градостроительства, архитектуры и планировки территории, регионального развития, местного самоуправления и территориальной организации власти.
Для реализации актуальных задач развития страны необходимы кардинальные изменения нормативно-правовой, научно-методической, кадровой базы.
Прежде всего, это касается закона "О регулировании градостроительной деятельности". Он разработан преимущественно в интересах застройщиков, ущемляет права граждан в обсуждении градостроительных проектов, содержит коррупционные риски.
IV.
Прекращение с 1991 года финансирования разработки генпланов и других работ по планировке территорий привело к системному упадку этой сферы. А местные руководители не проявляли активности из-за нежелания терять возможности для своего обогащения путём незаконной выдачи разрешений на использование территорий.
В результате качеству городского пространства был нанесен значительный социальный и экологический ущерб.
На грань выживания были поставлены центральные институты, занимавшиеся такой деятельностью, а местные – практически перестали существовать. Прекратилась научная деятельность в этой сфере.
"Качество" нынешних генпланов поселений тому свидетельство.
Действующие Государственные строительные нормы (ДБН-36.92), регулирующие сферу планировки территории, были утверждены еще в начале 90-х и представляют собой переведенный на украинский язык ещё более древний советский СНИП.
Они до сих пор ориентируют эти работы на проведение детальных расчётов потребности в объектах городского хозяйства и их размещении – независимо от того, как это влияет на формирование достойной человека жизненной среды.
А по сути – осуществляется перенос в будущее вчерашней и сегодняшней структуры экономики.
Система подготовки специалистов градостроителей новой формации должна быть ориентирована на воспитание у них трёх приоритетных способностей, необходимых в XXI веке и установленных Всемирным экономическим форумом в 2015 году: комплексное решение проблемы, критическое мышление, креативность.
Поэтому очевидна неотложная необходимость в принятии государственной программы восстановления и развития градостроительного потенциала страны.
Владимир Нудельман, специально для УП
