Чи спрацює "чарівна пігулка" держсекретарів для оздоровлення хворої держслужби?
Згідно з прийнятим розпорядженням уряду № 732-р оголошено конкурс на зайняття вакантних посад державних секретарів ряду міністерств: Міністерства аграрної політики та продовольства України; Міністерства внутрішніх справ України; Міністерства економічного розвитку і торгівлі України та ще 5-ти міністерств.
Відповідно до нового закону України про державну службу, до кінця поточного року має бути оголошено конкурси та призначено на посади держсекретарів переможців таких конкурсів у всіх 18-ти міністерствах в Україні.
Також, закон відносить посади державних секретарів до найвищої категорії "А" серед посад державної служби – а відтак конкурс на такі посади має проводити новостворена Комісія вищого корпусу державної служби.
Із початку вересня Комісія вже провела ряд конкурсів на посади голів ОДА та РДА, ряду державних служб та агентств. Серед них були і резонансні – наприклад, голови Миколаївської ОДА, і ті, що відбулися неочікуване тихо – наприклад, голів Держлікслужби чи Держлісагентства.
Відповідно до задуму, посади державних секретарів відносяться до посад так званих "реформаторських кадрів", а основним завданням новопризначених держсекретарів, крім іншого, буде забезпечення реформування апаратів міністерств з метою підвищення прозорості та ефективності їх роботи.
План таких реформ розроблено та ухвалено урядом ще 24 вересня 2016 року у вигляді Стратегії реформування державного управління України на 2016-2020 роки.
Для успішного виконання цього завдання на посади держсекретарів мають бути призначені (за результатами конкурсів, звичайно) професійні та досвідчені менеджери.
Очевидно, що на існуючу зарплату держсекретарів на рівні трохи більше 12 тис гривень на місяць (з преміями та доплатами – 15-17), таких менеджерів підібрати важко. Хоча умовний пенсіонер чи умовна "кухарка" вважають, що й 5 тисяч гривень зарплати для керівника апарату міністерства, – то багато.
Тому Уряд нещодавно схвалив постанову, що передбачає додаткові надбавки за інтенсивність праці та за виконання особливо важливої роботи в розмірі, не менше 50% від посадового окладу кожна.
Таким чином, наразі заробітна плата державного секретаря міністерства має бути на рівні 35-37 тисяч гривень на місяць.
В Україні вже був негативний досвід діяльності інституту державних секретарів, який було введено указом тодішнього президента Леоніда Кучми в 2001, році і ним же скасовано в 2003-му. Експерти та журналісти тоді розглядали такі "новели" Кучми, як спробу конституційного заколоту.
І були почасти праві: справа в тому, що Конституцією 1996 року президент був позбавлений великої частини своїх повноважень щодо впливу на виконавчу гілку влади. На той час Кучма стрімко втрачав свій авторитет та вплив на парламент і уряд – і, таким чином, державні секретарі були такими собі офіційними "смотрящими" президента в міністерствах, а не просто керівниками апаратів. Що, до речі, породило двовладдя в міністерствах з масою негативних наслідків.
Тож правильніше говорити, що в 2001-2003 роках Кучма вперше ввів інститут "смотрящих", а не державних секретарів в європейському розумінні.
За президентства Януковича "смотрящие" у новому форматі перебрали на себе фактичний контроль за всіма грошовими потоками держави.
І нинішня влада не спішить відмовлятись від такої "корисної" для себе інституції.
Достатньо згадати хоча б скандал зі "смотрящими" від НФ та БПП на Одеському припортовому, який не так давно вщух. Або законопроект №4370-1 Герасимова-Ковальчука, що досі стоїть в порядку денному ВР, яким система обласних та районних державних адміністрацій практично виводиться під безпосереднє управління АП.
На відміну від досвіду 2001-2003 років, ідеологія нового закону про державну службу визначає державного секретаря міністерства, як такого собі "виконавчого директора", тоді як міністр та його заступники формують політичне керівництво.
Тобто за аналогією з акціонерними компаніями, міністр і заступники є "наглядовою радою" міністерства, яка формує "політику" в сфері відповідальності та організовує її виконання. Державний секретар зобов'язаний забезпечити виконання розпоряджень та доручень міністра, а також виконання чинних галузевих та міжвідомчих програм та стратегій.
До речі, в Польщі функції держсекретаря виконує керівник апарату міністерства. Його посада називається – "генеральний директор міністерства".
Таким чином, реалізується один із принципів реформи державної служби – розділення політичних посад (міністри та їх заступники) та адміністративних (державні секретарі та державні службовці апаратів міністерств та інших органів державної влади).
Міністри та їх заступники призначаються парламентською коаліцією у Верховній Раді, тобто є політичними призначенцями.
Держсекретарі та інші держслужбовці можуть потрапити на посаду тільки за результатами відкритих конкурсів, і їм заборонено будь-яким чином демонструвати свої політичні погляди на державній службі. Більше того – державним секретарям взагалі заборонено бути членами політичних партій.
Також, держсекретар має забезпечити спадкоємність та послідовність роботи міністерства при доволі частих змінах уряду, що є практикою в Україні.
Якось один із бувших міністрів Польщі мені сказав наступне: останні років 10-12 в Польщі призначаються доволі слабкі прем'єри та часто й слабкі міністри. Але сильна державна служба і професійний інститут "генеральних директорів міністерств", які сформовані в результаті успішної адмінреформи 10-15 років тому, практично компенсують "слабкість" політичного керівництва урядом. А сильні політики тільки підсилюють сильну систему публічної (державної) служби.
Зараз в експертному середовищі триває дискусія – чи має державний секретар бути наділений лідерськими властивостями, чи все-таки він має бути перш за все менеджером? І чи поєднуються такі властивості в одній людині?
Зразу відповідь на друге запитання: так, поєднуються.
Лідер може бути хорошим менеджером, і навпаки – менеджер може розвинути в собі лідерські якості.
Але, щодо керівництва міністерств та власне інших державних органів, є певні нюанси.
Якщо менеджмент визначити, як ефективне досягнення корпоративних цілей шляхом планування, організації, підбору персоналу, керівництва та контролю за розподілом ресурсів – то держсекретар повинен звичайно бути більше менеджером, ніж лідером. І кваліфікаційні вимоги до таких посад повинні формуватися відповідним чином.
Для глибшого розуміння термінів, методик відбору якостей для формулювання кваліфікаційних вимог, раджу кожному почитати книгу Ricard L. Daft "The Leadership Experience", в російському перекладі – "Уроки лидерства".
Як менеджери, так і лідери визначають напрямок діяльності організації. Однак тут є деякі відмінності.
Менеджери розробляють детальні плани і вказують терміни робіт, спрямованих на досягнення специфічних цілей, а потім розподіляють ресурси, щоб виконати прийняті плани. Лідери створюють образ майбутнього і розробляють стратегії по ініціації змін, необхідних для втілення в життя перспективної концепції. Менеджери концентрують увагу на підсумкових короткострокових результатах, лідери – на майбутніх довгострокових результатах.
Таким чином, саме міністр має бути більше лідером, ніж менеджером. А державний секретар – перш за все менеджером.
Якщо навпаки – будуть конфлікти.
І наостаннє. Чи будуть державні секретарі тією "чарівною пігулкою", яка зробить нашу держану службу ефективною для країни та престижною для службовців?
Відповідь – ні.
Тому що система влади настільки консервативна, що перехід від традицій призначення "своїх" на ключові посади, адже в корупційному середовищі довіряють тільки своїм, до призначення переважно за діловими та моральними якостями – займе не менше 3-5 років.
І це за умови, що реформа рухатиметься, а не залишиться на папері, як це було неодноразово.
Експерти прогнозують, що інститут державних секретарів як самостійна та авторитетна інституція сформується тільки після другої-третьої зміни уряду. Зараз, міністри намагатимуться "протягнути" на посади державних секретарів чинних заступників міністрів, які тимчасово виконують їх функції, або "своїх" людей. Які, звичайно, стануть "чужими" для наступних міністрів, які прийдуть на зміну чинним і так далі.
А пам'ятаємо, що в Україні в середньому уряди змінюються кожні 1,5-2 роки...
В більшості міністерств, таким чином, виникнуть протиріччя між новими міністрами та їх заступниками та діючими державними секретарями – "хто в домі господар"?
Не всі держсекретарі витримають такий конфлікт, хоча закон про держслужбу містить гарні запобіжники щодо можливого кадрового свавілля міністрів.
Витримають – найпрофесійніші та найстійкіші.
І таким чином, через 2-3 ітерації зі змінами урядів державні секретарі мають зайняти належне місце в реформованій системі виконавчої влади України. За європейськими правилами та стандартами.
Сергій Сорока, експерт ГП НОВА КРАЇНА та РПР з реформи державної служби, Член Координаційної ради КМУ з питань реформування державного управління, спеціально для УП
