Борги міністра Авакова українському суспільству
З моменту ухвалення нового закону про Національну поліцію 2 липня 2015 року, який став початковим етапом в процесі реформи МВС, минуло вже достатньо часу, щоб зробити перші висновки. При цьому думки українського суспільства стосовно результативності реформування поліції кардинально різняться – від успіху до провалу.
Особливістю законодавства будь-якої держави є те, що закони визначають загальні рамки регулювання, залишаючи багато питань на вирішення уряду чи міністерств.
Так і в цьому випадку: положення закону про Нацполіцію передбачали, що багато важливих і детальних порядків та інструкцій буде затверджено відомствами, насамперед, Міністерством внутрішніх справ. Навіть в перехідних положеннях закону встановлений чіткий строк для виконання цього зобов'язання – один місяць з дня опублікування закону (7 вересня 2015 року).
А саме цього так і не було зроблено.
Сьогодні я пропоную відійти від глобальних оцінок – і оцінити роботу МВС лише в одному напрямку: приведення діяльності поліції у відповідність до нових вимог закону.
1. Не затверджений порядок оцінки рівня довіри населення до поліції незалежними соціологічними службами.
Новий інструмент оцінювання взаємодії поліції з населенням закріплено в 11-й статті закону. Його важливість полягає в тому, що закон визначає саме рівень довіри, а не взяті "зі стелі" статистичні дані про розкриті злочини, затриманих злочинців тощо – за основний критерій оцінки ефективності діяльності поліції.
Логіка такої бездіяльності для міністерства очевидна: немає порядку оцінювання – громадськості неможливо домагатися звільнення неефективного керівництва на місцях.
Також це робить неможливим висловлення недовіри керівникам територіальних підрозділів поліції, передбачене статтею 87 закону. Адже обласні, районні чи міські ради уповноважені законом прийняти це рішення – лише за результатами оцінки діяльності органу поліції на відповідній території.
2. Повністю нівелюється ідея поліцейських комісій.
Ця протидія МВС створенню прозорого механізму формування корпусу поліцейських здійснюється в кількох пов'язаних напрямках:
1) Не визначено чіткого переліку посад в поліції, для заповнення яких проводиться конкурсний відбір поліцейськими комісіями. Нещодавно оголошений набір новачків в патрульну поліцію буде лише першим за весь рік конкурсом в поліції.
2) Міністр не обрав двох своїх представників до комісії центрального апарату поліції, чим заблокував її роботу.
3) МВС зробило неможливим створення поліцейських комісій в містах та районах – наразі це можливо зробити лише в обласних центрах.
У міністерстві, мабуть, не чули про процеси децентралізації, які відбуваються в країні. Громади позбавлені фактичних можливостей мати своїх представників в поліцейських комісіях внаслідок того, що територіальні органи поліції всупереч закону створені лише на рівні області. При цьому перша частина статті 15 закону чітко встановлює: територіальні органи поліції утворюються "в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, містах, районах у містах".
4) Не затверджено правил і порядку підготовки керівництвом звітів про поліцейську діяльність і пріоритетів, поставлених поліцейськими комісіями (стаття 86 закону).
Пріоритети діяльності і зазначені звіти є абсолютно новими інструментами співпраці з громадськістю, які досі не практикувалися в Україні. Тому, без відповідних інструкцій і рекомендацій на перших порах не обійтись ні керівництву поліції на місцях, ні поліцейським комісіям.
3. Права поліцейських системно порушуються внаслідок бездіяльності МВС.
Міністерство досі не визначило правила укладання і форму контракту про проходження служби в поліції, що чітко передбачені 63-ю статтею закону.
Слід визнати, що укладання таких контрактів з поліцейськими є радше винятком, ніж правилом в континентальній Європі. Але український законодавець вирішив, що саме інструмент строкових контрактів (на 2, 3, 4 чи 5 років) буде гарантією ефективної служби поліцейського.
На додаток до цього в Україні до цього часу діє Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ 2006 року. Згідно з цим статутом вся дисциплінарна влада щодо поліцейського цілком знаходиться в руках начальників відповідних підрозділів, а представники громадськості не мають жодної можливості доступу до відповідних процедур.
Уряд з подачі МВС вніс до парламенту проект дисциплінарного статуту Національної поліції №3857, який спрямований на заміну чинного статуту. Однак міністерство не проявляло активності в просуванні цього проекту у Верховній Раді, і згодом його навіть відкликали.
Важливість контрактів і нових дисциплінарних правил полягає в тому, що вони можуть гарантувати необхідний рівень самостійності при прийнятті рішень поліцейськими. Наразі виходить так, що поліцейські є переважно беззахисні і безправні у відносинах зі своїм керівництвом. А такі поліцейські можуть нести серйозні загрози громадянам, які вступають з ними в контакт.
4. МВС не зробило жодного кроку щодо зміни закону про поліцію у відповідність до європейських стандартів.
Так, у 2015 році експерти Ради Європи підготували висновок на український закон про поліцію і зробили 29 зауважень до закону. Пройшов вже цілий рік, а міністерство не тільки не дослухається до позиції європейських інституцій, а навіть блокує відповідну ініціативу народних депутатів, які зробили роботу за нього.
На початку липня було зареєстровано законопроект №4753, який спрямований на виконання рекомендацій, що містяться у коментарях Генерального директорату з прав людини та верховенства права Ради Європи.
Основними зауваженнями європейців є:
– відсутність конкурсів на всі посади в поліції;
– аналоги військових звань в поліцейських і непрозорий порядок їх присвоєння;
– непропорційне застосування окремих поліцейських заходів – перевірки документів в осіб, вилучення майна, обмеження пересування особи та проникнення до приватного володіння, а також застосування зброї і спеціальних засобів;
– необмеженість строків зберігання інформації в базах даних поліції і так далі.
Ризик нереалізації в українському законодавстві цих європейських рекомендацій полягає в тому, що з часом потерпілий від застосування певного поліцейського заходу звернеться до Європейського суду, який встановить факт порушення прав людини і призначить відповідне відшкодування. Через байдужість до цього питання керівництва МВС відшкодування, і чималеньке, здійснюватимуть за рахунок всіх нас – платників податків.
Тому слід однозначно констатувати, що Міністерство внутрішніх справ протягом останнього року провалило роботу з приведення діяльності поліції у відповідність до вимог закону.
Також дивує вибірковість МВС в питанні підзаконного регулювання.
Не підготовлено жодного положення, яке стосується нових механізмів забезпечення прозорості роботи поліції і співпраці з громадськістю. При цьому всі інші порядки, без яких неможлива робота поліції (форма однострою і правила її носіння, правила застосування зброї тощо), справно розробляються і затверджуються Міністерством.
Отже, "декларації", що їх неодноразово проголошував міністр внутрішніх справ Арсен Аваков про нові форми роботи поліції, контроль за поліцією, співпрацю громадськості з поліцією, захист інтересів поліцейських, прихильність європейським принципам тощо, та його справжні рішення як міністра – у реальності жодним чином не перетнулися.
Олександр Банчук, Центр політико-правових реформ, спеціально для УП
