Ще раз про Конституцію, децентралізацію і особливий статус
Після того, як ВР змінила Конституцію у частині судової реформи, автоматично постало питання: чи спроможна ця ж Верховна Рада остаточно ухвалити зміни про децентралізацію, які були напрацьовані раніше, але в силу цілого ряду обставин були відкладені?
Найвідоміша серед причин відтермінування – включення в реформу місцевого самоврядування рядку "про особливий статус Донбасу".
В одному тексті змішався зовнішньополітичний тиск на Україну та давно необхідна реформа, яка відповідно до діючої Конституції повинна була бути ухвалена ще до 1 січня 2006 року.
Так, я не помилився. Ця конституційна реформа прострочена вже на понад 10 років. І, нажаль, продовжує пробуксовувати, в тому числі через змішування в одному тексті мало сумісних речей.
І хоча насправді ніякого особливого статусу для Донбасу зміни до Конституції не передбачають, але від того самі зміни не є менш небезпечними навіть без донбаського питання.
Наразі головна проблема в змінах – зовсім інша.
Тим не менше, перед тим, як піти до головного, ще раз зроблю короткий акцент на дражливому питанні.
Зокрема, проект змін справді передбачає питання окупованого Донбасу, а саме: змінами в Конституцію пропонується особливий порядок самоврядування в окремих містах та районах Донецької та Луганської областей. Однак цей порядок стосується не всього Донбасу, а тільки для тих громад, які досі окуповані.
Крім того, пропонується не особливий статус регіону – а особливості самоврядування на час окупації. І при тому, дискусія йде в умовах того, що закон про такі особливості вже давно було ухвалено, у 2014 році, ще минулим парламентом. На цьому зупинюся, оскільки аналіз особливостей такого самоврядування для окупованих територій не є предметом цієї статті.
Зазначу лише те, що у випадку ухвалення таких змін в Конституцію, діючий закон про окуповані території буде змінюватися та його доля буде в руках Верховної Ради, яка зможе регулювати, які особливості та на який період впроваджуються.
Аналогічна ситуація зараз по Києву, коли парламент регулярно вносить зміни в закон про столицю – у результаті в Києві то відновлюється самоврядування, то будується пряма президентська вертикаль.
Що ж до головних змін в Конституцію, то вони стосуються всієї території України та носять серйозний, системний характер.
Так, на перший погляд, зміни в Конституцію передбачають суттєве зменшення впливу президента та загалом центральних органів влади на життя в регіонах, містах та районах.
Ідеологія проекту змін направлена на передачу влади на місця. Для цього передбачається ліквідувати ОДА, РДА, створити виконкоми районних та обласних рад, а замість системи місцевих держадміністрацій впровадити префектів, головним завданням яких має стати забезпечення дотримання законності в роботі сильного та незалежного від центру самоврядування.
Сам перехід пропонується здійснити до 1 березня 2018 року, а для цього провести нові місцеві вибори у жовтні-2017, на яких обрати нові місцеву владу вже для нових повноважень.
Причому все це має лягти на іншу систему місцевих громад. Замість великоокої кількості дрібних нинішніх громад, які включені в районні та міські ради обласного значення, пропонується повністю перейти на нову систему.
Для цього вже зараз почався процес об'єднання громад та посилюються міста обласного значення, а передача базових повноважень, бюджету та можливостей триває другий рік.
Таким чином, загалом децентралізація, а саме конституційні зміни, як невід'ємна складова реформи, мають також стати підставою для зміни адміністративно-територіального устрою, на які зараз влада не може наважитися. При цьому для зміни меж та статусу населених пунктів, громад, рад, зміни їх назв, територій, кількості тощо – конституційні зміни не потрібні.
На перший погляд, для практичного втілення повномасштабної ліквідації ОДА, РДА та разом з тим для підштовхування адміністративно-територіальної реформи – непогано було б ухвалити ці зміни в Конституцію завчасно, щоб належно підготуватися.
Але мало хто звернув увагу на те, що відповідно до змін в Конституцію префекти з'являються одразу після ухвалення змін. Зокрема, якщо зміни ухвалити в жовтні 2016 року (спочатку президентська команда хотіла їх ухвалити в жовтні-2015) – то до місцевих виборів в жовтні 2017-го залишиться ще досить багато часу.
Протягом цього року всі "губернатори" та голови РДА автоматично стануть префектами, адже зміни тимчасово надують ці повноваження керівникам місцевих адміністрацій, які були призначені до ухвалення змін. Тобто відбудеться суміщення двох посад однією особою на весь час від ухвалення конституційних змін до передачі повноважень адміністрацій самоврядуванню.
Сама передача повноважень виконкомам має відбутися до 1 березня 2018 року.
Враховуючи, що новообрані в жовтні-2017 місцеві ради справді зберуться не раніше листопада, а виконавчі комітети створять у грудні-січні – то справжня передача повноважень адміністраціями відбудеться в лютому 2018 року.
Отже, на весь цей час голови ОДА та РДА, напередодні власної ліквідації, а також під час місцевих виборів, будуть одночасно і головами адміністрацій і префектами.
Тобто, голови-префекти зможуть здійснювати надзвичайно сильний вплив на роботу місцевих рад та мерів, аж до зупинки їх рішень, розпоряджень, наказів тощо. Це означає, що зміни в Конституцію справді послаблять існуючу президентську вертикаль у майбутньому.
Але не зараз.
На цьому етапі вони настільки посилять Порошенка, що навіть незалежні станом на сьогодні мери обласних центрів, міст обласного значення – змушені будуть "низько кланятися головам ОДА", адже в їх руках опиниться надвлада, якої губернатори не мали навіть в часи Леоніда Кучми.
Крім того, голови РДА повернуть вплив на мерів об'єднаних громад, який вони нині стрімко втрачають.
Чим це загрожує місцевому самоврядуванню?
В умовах того, що наразі вся політична влада вже зібрана в руках команди Порошенка – встановлюється оновлена потужна президентська, хоч і тимчасова, але дуже струнка вертикаль влади, яка буде здатна взяти під контроль будь яку місцеву раду, незалежно від того, які політичні сили мають там більшість.
Це прямо суперечить логіці децентралізації, яка якраз передбачає зменшення впливу центру, і це прямо суперечить ідеї ліквідації адміністрацій.
Навіщо посилювати адміністрації напередодні їх ліквідації? Навпаки, для безболісної передачі влади міським радам та об'єднаним громадам, треба йти по напрямку максимальної передачі повноважень вже, заздалегідь до їх ліквідації.
Більше того, закладена формула в проекті змін до Конституції, щодо надання повноважень префектів діючим головам адміністрацій задовго до проведення місцевих виборів – взагалі може призвести до катастрофи.
Зокрема, якщо найближчим чином ухвалити зміни до Конституції, а місцеві вибори в жовтні 2017 року зірвати – то в призначених указами президента голів ОДА та РДА будуть і старі повноваження, і нові повноваження префектів на невідому тривалість часу.
При цьому ніхто не може сказати напевно, а хто саме буде президентом України станом на кінець 2017 року, так само, як ніхто не міг точно прогнозувати час закінчення повноважень попереднього президента.
Тому в ситуації, що склалася, щоб уникнути вищезазначених ризиків узурпації влади, зриву позачергових місцевих виборів або зайвих конфліктів в регіонах – зміни в Конституцію в частині децентралізації варто ухвалювати влітку-2017, поєднавши їх одночасно з постановою про призначення місцевих виборів на 29 жовтня 2017 року, законом про префектів та іншими необхідними актами для закріплення реформи – такою, якою вона задумана.
Та й до літа-2017 стане очевидним, що робити з дражливим питанням особливостей самоврядування на окупованих територіях.
Таким чином, відкладення цих змін Україні вигідне і з зовнішньополітичної точки зору також.
А до прийняття цих конституційних змін, владі та суспільству слід сконцентруватися на тих частинах децентралізації, для втілення яких конституційні зміни не потрібні.
Олександр Солонтай, керівник програми практичної політики, експерт Інституту Політичної Освіти, спеціально для УП
