Реформа державного управління: як це має бути, і як відбувається в Україні

Усі, хто намагався чи намагається провести реформи в Україні, зазначають головну проблему, яку досі не змогли вирішити реформатори: супротив і саботаж державної машини та її бюрократичного апарату – те, що загалом називається "Система" – будь-яким очевидним змінам та реформам.

І справа тут не тільки в хрестоматійних причинах такого супротиву, як-от страх перед змінами чи небажання виходити із "зони комфорту" тощо – але й у тому, що українська бюрократична державна машина "виросла" із радянської репресивної державної системи, яка мала контролювати все і всіх.

За українських реалій вона зрослася із широкою і глибокою корупцією, яка є джерелом доходів можновладців на всіх рівнях влади.

Не маю наміру звинувачувати всіх державних службовців в корупції – але, на жаль, "маємо те, що маємо": 27 балів зі 100 можливих і 130 місце зі 168 позицій – такі показники України в Індексі сприйняття корупції за 2015 рік (Corruption Perceptions Index) від Transparency International.

Зламати чи реформувати таку машину – значить, у тому числі, позбавити чималих доходів численних "паразитів" від влади, які є складовою тієї ж СИСТЕМИ.

Те, що український уряд досі не спромігся запустити комплексну реформу державного управління, свідчить про відсутність, по-перше – політичної волі, по-друге – достатньої компетентності в проведені реформи такого рівня складності та комплексності. По-третє – керівники чинного уряду, схоже, не бачать необхідності в такій реформі і не зацікавлені в її проведені.

Будь-який рух в напрямку реформи державного управління з боку уряду відбувається виключно через тиск громадського сектору та партнерів чи донорів Україні – ЄС, МВФ тощо, – як це було у випадку із прийняттям закону про державну службу.

Варто зазначити, що Стратегія реформування державного управління України на 2015–2020 роки, на ухвалені якої наполягає ЄС і навіть обіцяє кошти на безповоротній основі на реалізацію цієї реформи – чинним урядом розробляється із травня 2015 року, а дедлайни переносились вже 2 рази, останній раз на кінець березня 2016 року! Останню публічну версію Стратегії можна подивитись тут.

Інший приклад – проект закону №2354а про внесення змін до деяких законів України щодо організації діяльності КМУ та центральних органів виконавчої влади (ЦОВВ), який "завис" з невідомих причин в комітеті ВР з питань правової політики та правосуддя, голова комітету – Руслан Князевич. Цей законопроект регулює, уточнює та синхронізує деякі питання діяльності КМУ і ЦОВВ із законом про держслужбу, а також вносить зміни в Регламент КМУ щодо підвищення колегіальності та прозорості роботи КМУ.

В цьому випадку складається враження, що в ухвалені такого важливого закону зацікавлені депутати та громадські експерти, які є його авторами – але аж ніяк ані кабмін, ані адміністрація президента, ані БПП у Раді, членом фракції якої є Князевич.

Варто зазначити, що реформи системи державного управління пройшли в багатьох країнах світу, і в багатьох країнах такі реформи були необхідною умовою трансформації і модернізації всього суспільства.

Починаючи із 90-х років минулого століття – масштабна і дуже успішна реформа в Канаді 1994 року, власне на основі якої Світовим Банком і була складена методологія таких реформ. Далі – Казахстан (1998), Латвія (1999), Таїланд (2000), Велика Британія, Нова Зеландія, Литва, Бразилія, Папуа Нова Гвінея, Танзанія, Нікарагуа. Наразі така реформа проводиться в Сербії.

Зазвичай, такі реформи проводить або уряд країни, або спеціальна Комісія із широкими повноваженнями, до складу якої входять високопосадовці уряду, місцеві та міжнародні експерти. У нашому випадку, без участі уряду повноваження Комісії будуть мізерними, адже рішення щодо реорганізації органів виконавчої влади, попереднє ухвалення законопроектів із цього питання тощо – відповідно до чинного законодавства приймаються рішеннями КМУ.

Загалом, реформа державного управління складається із трьох основних напрямків:
1) реформа державної (публічної) служби;
2) реформа системи виконавчої влади (КМУ і ЦОВВ);
3) реформа системи та порядку надання адмінпослуг.

В Україні стартувала поки що тільки реформа державної служби після ухвалення у ВР 10 грудня 2015 року нового закону про державну службу. Наразі в Нацагенстві з питань державної служби (НАДС) разом із громадськими і міжнародними експертами ведеться активна робота над підзаконними актами (а їх біля 30!) до закону, без ухвалення яких реформа не може бути реалізована.

Решта реформ із сфери державного управління "зависла" десь в Кабміні чи ВР на рівні розробки стратегій чи законопроектів.

Проблема також полягає в тому, що в уряді досі немає відповідального за впровадження реформи державного управління на рівні віце-прем'єра, який би принаймні організував єдиний "штаб" такої реформи із залученням як урядовців і депутатів, так і українських та міжнародних експертів.

Багато питань вже відпрацьовуються і напрацьовуються, у тому числі силами експертів та деяких міністерств. Наприклад – проведення функціонального аудиту та оптимізації та реорганізації організаційних структур міністерств. Але важко забезпечити комплексність таких реформ без їх координації на рівні уряду.

Практично "знизу" здійснюються реформи в сфері "електронізації" урядових бюрократичних процедур – але й досі коридорами влади крутяться та носяться тони паперів для узгодження, візування, підписання тощо. Традиційно кожна дія українського бюрократа має бути прикрита паперами та візами.

Складається враження, що реформа держуправління більше потрібна громадським експертам та ЄС, ніж українській владі. Усе, що робиться в цьому напрямку, робиться виключно під тиском зовнішніх донорів України та громадських організацій та експертних груп.

На жаль, у питаннях реформи державного управління поки не склалась синергія взаємодії між урядом, експертами ЄС та українськими експертами і громадськими активістами саме через випадання першої ланки (уряду). Причому українські та європейські експерти на прикладі роботи над законом про держслужбу навчились розуміти один одного "з півслова".

Чинна парламентсько-урядова криза викликана в тому числі неефективністю бюрократичних апаратів органів влади, а найбільш реформаторські і успішні міністерства починали реформи із реформи власного апарату. Серед таких і серед перших – Мінекономрозвитку, Мінінфраструктури, МінАПК, Мінюст.

Причому, сам апарат кабміну, секретаріат КМУ залишається досі найбільш закритим для реформ органом виконавчої влади, чисельність якого перевищує чисельність апаратів практично всіх міністерств і складає майже тисячу одиниць: затверджену граничну чисельність міністерств можна подивитись тут.

Тільки після реформування апарату міністерства можна говорити про ефективність реформ в тій чи іншій галузі. Альтернатива – супротив та саботаж апарату і постійно боротьба керівників міністерства із своїм апаратом замість синергетичної співпраці в напрямку здійснення реформ.

Коротко, що потрібно зробити в поточному році в сфері реформування системи державного управління до кінця 2016 року:

1. У законодавчій і нормотворчій сфері:

– провести Закон про службу в органах місцевого самоврядування №2489, який має бути синхронізованим із Законом про державну службу (робоча група під головуванням Альони Шкрум комітету ВР із державного будівництва почала свою роботу над підготовкою його до другого читання у ВР);

– провести Проект Закону про внесення змін до деяких законів щодо організації діяльності уряду та ЦОВВ №2354а ("завис" в комітеті ВР з питань правової політики та правосуддя);

– допомогти уряду доопрацювати та затвердити Стратегію реформування КМУ і ЦОВВ, а також допомогти уряду запустити саму реформу;

– допомогти організувати, проконтролювати і провести конкурси на посади категорії "А" і "Б" в центральних органах виконавчої влади;

– підготувати і провести через затвердження КМУ підзаконні акти до закону про державну службу (робоча група при НАДС вже активно працює);

– провести законопроект про перелік адмінпослуг №3319 ("завис" в комітеті ВР із державного будівництва);

– розробити та провести законопроект про бюджетний фонд доплат державним службовцям (тут, до речі, склалася парадоксальна ситуація: ЄС пропонує Україні такі кошти на безповоротній основі – а український уряд досі "не може скласти собі ціни").

2. У сфері реформи апаратів центральних органів виконавчої влади:

Підготувати Постанову ВР про створення парламентсько-урядової комісії (із залученням міжнародних і українських експертів) з реформи КМУ і ЦОВВ, чи створити якусь іншу урядову комісію, очолити яку має її чи то прем'єр, чи новий віце-прем'єр.

Комісія має стати штабом реформи державного управління, має організувати і провести:

– повний комплексний функціональний аудит всіх міністерств, ЦОВВ і державних адміністрацій;

– підготувати закони та інші нормативні акти про:
ліквідацію непотрібних функцій,
передачу невластивих функцій від міністерств до ЦОВВ,
впорядкування переліку і функцій ЦОВВ,
повний аудит робочих процесів в міністерствах, ЦОВВ і МДА;

– підготувати нормативні акти по оптимізації і підвищенню ефективності таких робочих процесів (тут без IGov не обійтись);

– розробити загальні принципи по формуванню організаційних структур міністерств, ЦОВВ і МДА;

– провести (разом із урядом) реорганізацію апаратів міністерств, ЦОВВ і МДА відповідно до цих принципів;

– запустити програму "прозорий бюджет" у всіх державних органах, окрім тих, де має бути забезпечена секретність – МО, СБУ тощо.

Напрацювання, методології із такої роботи є – наприклад, методологія світового Банку, чи напрацювання і досвід проекту громадських експертів в цій сфері.

Лідером таких реформ має стати або прем'єр-міністр, або відповідний віце-прем'єр, або – спільна команда громадських та міжнародних експертів, депутатів та урядовців-реформаторів, як колективний лідер.

Власне, в колективного лідера реформ чомусь наразі віриться більше.

Сергій Сорока, Координатор проектів ГП НОВА КРАЇНА з реформи державної служби, Відповідальний за напрямок з реформування КМУ і системи інших державних органів Цільової команди реформ з питань реформування державного управління, спеціально для УП