Закон про захист викривачів інформації в Україні: навіщо він нам?
Рівно 15 років тому Україну вразив "касетний скандал": Олександр Мороз оприлюднив записи розмов з кабінету президента Леоніда Кучми, зроблені співробітником Управління державної охорони Миколою Мельниченком.
В них, зокрема, відслідковувалася причетність Кучми до вбивства журналіста Георгія Ґонґадзе.
Це викриття суспільно важливої інформації спричинило хвилю протестів по всій Україні під назвою "Україна без Кучми". Втім, по самому Леоніду Кучмі записи так і не вдарили. Він відпрацював другий президентський термін.
Ну а викривач Мельниченко отримав політичний притулок у США і лише через роки зміг повернутися в Україну.
Пам'ятник іншим викривачам (англ. "whistleblowers") – Сноудену, Ассанжу і Меннінгу – в Женеві, демонстрація на підтримку запровадження захисту викривачів в Брюсселі, щорічні премії за мужність в США свідчать – світова спільнота визнає важливість захисту викривачів.
І мова йде не про їх самозахист від переслідувань, а про конкретні правові та інституційні гарантії, які зможуть створити реальний, а не паперовий захист для осіб, що викрили інформацію про зловживання владою, корупцію чи іншу суспільно важливу інформацію.
Суспільно важливою (необхідною) інформацією є інформація, що є предметом суспільного інтересу, і право громадськості знати цю інформацію переважає потенційну шкоду від її поширення.
Зокрема, предметом суспільного інтересу вважається інформація, яка свідчить про загрозу державному суверенітету, територіальній цілісності країни; забезпечує реалізацію конституційних прав, свобод і обов'язків.
А ще свідчить про можливість порушення прав людини, введення громадськості в оману, шкідливі екологічні та інші негативні наслідки діяльності фізичних або юридичних осіб…
Як захистити викривачів?
Захист викривачів не є новою ідеєю. Сьогодні вже накопичений досвід, інструменти та процедури захисту, які можна назвати "золотим стандартом".
Це гарантування анонімності особам, які повідомляють про правопорушення, та створення надійних каналів, через які викривачі можуть робити розкриття.
Це запровадження спеціального досудового механізму щодо захисту прав викривачів та гарантування захисту від репресій на робочому місці.
Це звільнення від юридичної відповідальності за розкриття інформації; встановлення права повідомляти суспільно необхідну інформацію в ЗМІ, неурядовим організаціям, у парламентські комітети чи комісії.
Це встановлення соціальних гарантій у разі звільнення; матеріальна винагорода, тощо.
Навіщо потрібен окремий закон?
Сьогодні окремі положення щодо захисту викривачів вже містяться в законі "Про запобігання корупції". Втім, експерти "Ініціативи 11" переконані, що цих положень недостатньо, адже вони мають декларативний, а не процедурний характер, та стосуються лише викривачів, що розкрили інформацію про корупційні діяння, і навіть "касетний скандал" залишився б поза його юрисдикцією.
Ми ж переконані, що захист повинні мати не лише особи, що викривають корупцію, але й особи, що повідомляють про катування в міліції, інформацію про небезпечні отруйні речовини в харчових продуктах, халатність в медичних установах, що призводять до зараження немовлят та навіть до смерті пацієнтів та інші резонансні події.
Саме через таке різноманіття сфер потенційного викриття суспільно важливої інформації недостатньо включити відповідний блок про захист викривачів до закону "Про доступ до публічної інформації", що регулює лише відкритість держави.
Реальний захист може гарантувати тільки окремий всеохоплюючий закон, що створить дієвий механізм для захисту викривачів. Саме така тенденція панує останні 15 років у світі – спеціальні закони діють, зокрема, у Великобританії, Румунії, Японії, ЮАР, Австралії, Сербії, Косово.
За розробку окремого закону щодо захисту викривачів в Україні вже взялися учасники коаліції "Ініціатива 11".
Куди "свистіти", якщо кругом вороги?
Іншим предметом жвавих дискусій є питання каналів розкриття інформації. Зокрема, чи повинен викривач мати право безпосередньо розкривати відповідну інформацію журналістам, громадським організаціям.
Чи перш за все він повинен використовувати внутрішні канали розкриття інформації, тобто звертатися до свого керівництва чи спеціально уповноваженої особи в установі, що розглядає відповідні звернення, чи повідомляти цю інформацію в правоохоронні органи.
За інформацією експертів, самі працівники нібито віддають перевагу саме внутрішньому розкриттю, скільки у більшості зовнішнє розкриття сприймається їх керівництвом та колегами як порушення корпоративної етики, що призводить до репресій з боку керівництва.
А у багатьох випадках, якщо мова йде про співробітників спецслужб, то до спроб притягнути останніх до кримінальної відповідальності.
Разом із тим у випадках, коли внутрішнє розкриття виявилося не ефективним і не призвело до припинення протиправної діяльності, більшість викривачів готові робити розкриття інформації назовні.
Саме тому, перш за все, необхідно створити надійні внутрішні канали розкриття інформації та відповідно зобов'язати працівників використовувати внутрішні канали та лише в разі їх неефективності звертатися до зовнішніх каналів розкриття інформації.
Також внутрішні канали розкриття дозволяють запобігти шкоді від витоку конфіденційної інформації, наприклад, в галузі національної безпеки.
Тим не менш, є й серйозні аргументи на підтримку саме гарантування викривачам зовнішніх каналів розкриття інформації.
Дослідження в чотирьох європейських країнах – Чеській Республіці, Угорщині, Польщі та Словаччині показали, що внутрішні канали в переважній більшості випадків не є ефективними або фактично не функціонують.
Зокрема, лише 30% справ, по яким проводилися перевірки в результаті звернення викривачів через внутрішні канали, закінчилися покаранням винних.
Іншим прикладом, що ілюструє не ефективність внутрішніх каналів розкриття є справи Дрейка та Сноудена, які зробили невдалу спробу звернути увагу свого керівництва на антиконституційність програм стеження Агентством Національної Безпеки за американськими громадянами та були змушені оприлюднити цю інформацію через ЗМІ.
У їх випадку, окрім широкого суспільного резонансу, розкриття інформації на зовні призвело до кримінального переслідування викривачів.
Саме через неефективність у багатьох випадках внутрішніх каналів інформування, сьогодні у США неурядові організації відстоюють позицію щодо необхідності внесення змін до діючого законодавства і поширити на викривачів, що розкривають інформацію з обмеженим доступом, право робити відповідне розкриття на зовні.
Україна має шанс одразу передбачити цю можливість у майбутньому законі.
Відповідно до міжнародних принципів захисту викривачів, розроблених міжнародною неурядовою організацією Трансперенсі Інтернешнл, викривачі повинні використовувати перш за все внутрішні канали повідомлення інформації, а у випадках термінової чи серйозної загрози суспільним інтересам, особистої небезпеки, відсутності або неефективності каналів внутрішнього розкриття інформації – і до зовнішніх аудиторій.
Рада Європи рекомендує державі заохочувати викривачів використовувати внутрішні канали повідомлення інформації, але й передбачає можливість викривачів самим обирати найбільш прийнятний канал розкриття інформації в залежності від конкретної ситуації.
Втім, повертаючись до української реальності, із тотальною зневірою суспільства в будь-які офіційні механізми інформування, найбільш правильним рішенням буде надати можливість викривачам самим визначати, який канал краще обрати, за виключенням випадків, коли мова йде про розголошення інформації з обмеженим доступом.
Втім, навіть в разі розголошення інформації з обмеженим доступом викривач має право безпосередньо звернутися до ЗМІ, якщо повідомлення через внутрішні канали не призведе до ефективного розслідування відповідних фактів, докази можуть бути знищені, існує реальна загроза переслідування та тиску та викривача або справа є настільки нагальною, що не терпить зволікань, тощо.
Слід пам’ятати, що Революція Гідності відбулася завдяки тому, що десятки тисяч відповідальних, сміливих громадян виступили проти злочинної системи.
Викривачі – це особи, які роблять те саме, але в буденному житті з метою захистити цінності, за які українці вийшли на Майдан.
Створення належного механізму їх захисту є справою честі.
Оксана Нестеренко, для УП
У наступній публікації ми детальніше розглянемо не менш важливі гарантії захисту викривачів, такі як створення досудового механізму та матеріальне винагородження викривачів.
