44 зі 100 – швидкість руху реформи прокуратури

В Україні реформа прокуратури відбувається повільно. Про це свідчать результати моніторингу експертів Центру політико-правових реформ, отримані за шкалою "Спідометру реформ".

На сьогодні оцінка впровадження Україною задля європейської інтеграції реформи органу прокуратури не перевищує 44 бали зі ста. Такий висновок було зроблено на підставі оцінки виконання близько 30 чітких стандартів у сфері реформування прокуратури авторитетних європейських органів: Венеційської комісії, Парламентської асамблеї Ради Європи (ПАРЄ), Комітету міністрів Ради Європи, Європейського суду з прав людини (ЄСПЛ) та Консультативної ради європейських обвинувачів.

Реалізація або відмова від реалізації кожного з них отримує бали за шкалою від "–100" до "+100". За встановленим алгоритмом оцінюється певна публічна обіцянка представника органу влади виконати рекомендацію, ініціювання відповідного рішення, прийняття цього рішення і його впровадження в життя.

Висота бала залежить від ступеня авторитетності органу, який видав рекомендацію. Якщо вона належить ПАРЄ, Венеціанській комісії, Комітету міністрів Ради Європи або ж є рішенням ЄСПЛ, то має коефіцієнт "2". Для інших рекомендацій – коефіцієнт "1".

За два роки стеження за процесом реформування прокуратури влада спромоглася заробити 44 бали.

Хоча на початку проведення цього моніторингу, коли був ухвалений у першому читанні новий закон "Про прокуратуру", ми отримали одразу 23 бали. За цей час з реформуванням прокуратури українці не надто помітно просунулися– всього лише на 21 бал.

Чому так відбувається в умовах, коли новий закон про прокуратуру ухвалений ще 14 жовтня 2014 року, завершилося тестування кандидатів на посади прокурорів місцевих прокуратур, а наразі відбувається конкурсний відбір на керівні посади у згадані місцеві прокуратури?

В першу чергу, причиною таких невисоких результатів є неодноразове відкладення набрання чинності новим законом.

Відповідно до перехідних положень закону, органам прокуратури надавалося 6 місяців для підготовки до впровадження його новацій. Однак за відведений час керівництво прокуратури не провело належну підготовку до впровадження цього закону. Це змусило парламент перенести дату набрання чинності законом з 26 квітня на 15 липня 2015 року. Однак, лише 2 липня 2015 року парламент вніс у закон зміни, необхідні для старту реформи з 15 липня 2015 року.

Також необхідні зміни до Конституції, які б прискорили процес проведення реформ. Йдеться про положення Основного Закону, які зараз надають можливість політичного впливу влади на Генерального прокурора. Адже Верховна Рада може висловити йому недовіру, знявши з посади.

Заполітизованою в Україні є також процедура призначення Генерального прокурора.

Європейці виробили рекомендації, відповідно до яких спершу слід отримувати схвалення представників юридичної спільноти щодо відповідної кандидатури на посаду Генерального прокурора. На їхню думку, комісія з поважних правників повинна пропонувати перелік достойних кандидатів президенту. Після чого той має обрати одного з них.

Участь політичних суб’єктів під час призначення Генерального прокурора є допустимою – проте лише за отриманням попередньої професійної оцінки кандидатів на цю посаду.

Такої процедури, на жаль, у нас немає. Ні новий закон, ні запропоновані нещодавно Конституційною комісією зміни не передбачають такої процедури обрання Генпрокурора.

Недоліком є і те, що в Конституції України роль прокуратури зосереджена не тільки на сфері кримінальної юстиції, а й на представництві інтересів особи і держави в суді, – що не співпадає з позицією ПАРЄ.

Негативним чинником вважається функціонування військової прокуратури. Адже призначення та просування по службі військових прокурорів у нас відбувається у порядку та з участю Верховного головнокомандувача, тобто президента України, що є неприйнятним для органу державного обвинувачення у демократичному суспільстві.

Та й винагорода прокурорів повинна визначатися на рівні закону, де чітко прописується рівень їхнього посадового окладу, надбавок та премій. Така норма є у 81-й статті закону "Про прокуратуру". Але уряд на підставі закону про держбюджет на 2015 рік порушив цю законодавчо вимогу і значно зменшив прокурорську зарплату у цьому році.

Крім того, в Україні відсутня традиція формування кримінальної політики.

Відповідно до європейських стандартів, генпрокурор щороку повинен її визначати, встановлюючи певні пріоритети в роботі правоохоронних органів. Приміром, він має акцентувати увагу на боротьбі з незаконним обігом зброї в державі чи збутом наркотиків, щоб в прокуратурі та поліції розуміли – це є пріоритетом у нашій діяльності.

Поки що такого не існує в Україні, тому це також можна назвати недоліком в реформування органів прокуратури.

Що слід зробити, аби покращити ситуацію у цій сфері?

Перш за все, виконати усі норми нового закону "Про прокуратуру", який набере чинності 15 квітня 2016 року.

Однак до того часу, поки в Конституції залишаться положення про політичну складову у процедурі призначення та звільнення генпрокурора, результати рейтингу будуть невтішні.

Олександр Банчук, Центр політико-правових реформ, спеціально для УП