Про реформу держслужби. По суті
Останніми днями тема реформи державної служби широко обговорюється в ЗМІ. Хто мав що сказати – висловив свою думку, а ті, хто неспроможні сформувати свою позицію, – активно повторювали озвучені раніше кліше, поширювали чутки про заколот проти святого та роблячи з себе борців за добро.
Моя позиція з порушеного питання не підкріплена грантами донорів, перед якими необхідно відстоювати свою незмінну позицію для збереження фінансування. Вона базується на власному досвіді і спробах практичної реалізації попередньої редакції закону 2011 року, одним з основних авторів якого я є.
Саме цей закон став основою нового законопроекту, який зараз розглядає парламент. Моя позиція також базується на багаторічному досвіді реформування основних сфер держави.
Моя команда є автором багатьох основних реформ, зокрема медичної, приватизації та управління державної власності, контролюючих органів та адміністративних послуг. Ми є авторами проекту Коаліційної Угоди, на яку багато хто з таким піітетом посилається, зокрема, і мої опоненти.
Тепер по суті.
Перше. Я вважаю, що до закону про держслужбу треба підходити комплексно. Це не питання окремого документу – необхідно дивитися на закон як на інструмент реалізації нагальних реформ в країні, а не ставити за мету – перетворення держави у найкращого роботодавця в країні для сотень тисяч середнячків.
Вирішення проблем, з якими стикається країна, потребують залучення на держслужбу найкращих людей. Крім того, важливо зрозуміти, що ніде успішні зміни не робилися знизу. Для цього потрібні сильні лідери з баченням та вмінням керувати змінами.
Друге. В якій ситуації знаходиться зараз державна служба?
Інституційна пам’ять зруйнована, це для тих, хто загубився в часі і пропонує зберегти те, чого немає. Зараз це не є актуальним і через те, що для системних змін така пам'ять, що базується на старих моделях, буде перешкоджати змінам. Необхідно формування нової прореформаторської служби.
Дерслужбовці демотивовані низьким рівнем зарплат, як результат, відтік кадрів, низька якість роботи, саботаж та корупція. Система зарплат зарегульована та не дозволяє реалізувати гнучкий підхід для залучення спеціалістів. Існує система неформальних доплат, яка несправедлива та конфліктує з самим духом реформ.
Державний апарат роздутий. В органі влади реально працюють до 30% службовців, а решта – займаються процесом.
Міністри та керівники інших органів влади обмежені у можливості оперативно формувати необхідну команду для виконання тих завдань, які перед ними стоять. Стандартний підхід – міняти персонал через реструктуризацію – дуже дорогий та неефективний. В результаті органи, що ліквідовуються залишаються існувати роками і їх існування оплачується платниками податків.
Зараз люди ще працюють у Міністерстві доходів та зборів, Мінпромі, які були ліквідовані майже два роки тому, в терорганах Державної служби, що були ліквідовані п’ять років тому і так далі. А за банкет платять всі ті ж платники податків.
А як може міністр реалізувати свої зобов’язання без професійної підтримки? Тому ті, що вирішують міняти апарат держслужби – витрачають на це левову долю часу, що не залишає їм ресурсу на системні реформи.
А ті, що не міняють апарат – створюють паралельні структури, зокрема, патронатні служби, на які і покладають основну роботу. А державний апарат міністерства існує окремо та по можливості саботує процеси.
Здогадайтеся, хто оплачує банкет? Правильно, все ті ж платники податків.
Звичайно існує ще одна категорія керівників, які нічого не роблять – але це тема не цієї дискусії. Останнє в цій частині – це складність найму на держслужбу. Особливо цинічно це виглядає на фоні низьких зарплат.
Конкурси є формальними. Після них обов’язкова спецперевірка СБУ, МВС, Головдержлужбою та іншими. Весь процес може зайняти до півроку – і це не жарт.
Третє. Тепер давайте подивимося на те, що нам пропонує законопроект.
Там закладена модель стабільних демократій, таких як Німеччина та Великобританія. Вона передбачає стабільну та захищену від політичного впливу державну службу – захищену інертністю.
В цих країнах бюрократія займається одними й тими ж питаннями 95% свого часу, займається професійно, за давно напрацьованою схемою. Решту часу іде на системні зміни – наприклад, у Великобританії часів Блера фокус був на освітній реформі, потім на медичній.
А в Україні абсолютно інакша ситуація. Ми ж мусимо розуміти, що перед нами зовсім інше завдання – змінити країну докорінно. У нас 95% відсотків часу й зусиль має йти на реформи.
За останні два роки ситуація кардинально змінилася, і люди, які приходять реформувати країну, повинні мати реальні інструменти для цього. І ефективна держслужба має бути таким інструментом, а не демфером.
Тому потрібна модель таких країн, як Словаччина, Грузія, Латвія… Модель, у якій керівник несе відповідальність за свою роботу, але і має важелі впливу на ситуацію. Про це мені говорили і Іван Міклош, колишній віце-прем’єр Словаччини і колишній прем'єр-міністр Латвії Ейнар Репше – ці країни відомі успішно проведеними реформами, і вони застосовували більш гнучку модель держслужби.
Наприклад, Словаччині нав'язували закон, який схожий на той, що зараз у Верховній Раді, але вона відмовилась і, як показав час, зробила правильно.
Четверте. На мою думку, є дві основні проблемні моменти закону.
- негнучка система оплати держслужбовців на базі централізовано визначеної сітки зарплат, на яку не впливає керівник органу.
- ускладнена система найму та звільнення державних службовців, яка починає діяти з моменту вступу в силу закону.
В результаті ми законсервуємо неефективну існуючу систему і унеможливлення залучення нових якісних людей, що ще більше демотивує керівників міністерств. Нам треба, аби державний службовець допомагав політикам втілювати зміни, а не заважав.
П’яте. Відтак, у законі необхідно передбачити:
- право керівника самому встановлювати умови оплати для людей, які працюють в його відомстві в рамках загального бюджету органу. Бюджет формується на базі річного плану роботи. Тобто, завдання мають бути підкріплені професійним та фінансовим ресурсом. Увесь найм має здійснюватись, звісно, тільки на основі конкурсу. Платити 10 неефективним працівникам по 4 тисячі або 2 ефективним по 20;
- структура органу та штатний розклад затверджується самим органом в рамках його бюджету;
- спрощення системи звільнення державних службовців – може залишитись у кінцевій моделі, а може закласти перехідний етап у 3 роки, який дозволить оновити існуючий апарат. Про це вже почали говорити і мої опоненти – вони, сподіваюсь, зрозуміли наслідки;
- спростити умови та процедури найму. Наприклад, значно скоротити сферу спецперевірки – відмінити, наприклад, перевірку стану здоров’я, та зробити її пост-фактум. Тобто взяли на роботу по декларації – перевірка виявила недостовірну інформацію – звільнення;
- стосовно держсекретарів. Я вбачаю значний ризик запуску повноформатного інституту держсекретарів на цьому етапі. Неминучі конфлікти між держсекретарем та міністром можуть паралізувати роботу міністерств саме тоді, коли це критично необхідно.
З іншого боку, зараз в системі відсутня людина, яка б могла бути локомотивом реформи держслужби. Можливо держсекретар, незважаючи на всі ризики, і є такою людиною. Це потрібно додатково проаналізувати, при чому тим, хто несе відповідальність, а не є спостерігачем зовні.
Можливо відповідь у обмеженні функцій держсекретаря на перехідному етапі.
Чому це ключові моменти? Тому що керівник, який несе персональну відповідальність за результат, повинен мати право сам обрати своїх підлеглих. Тому що зарплата 3 тисячі гривень – це заохочення до корупції.
Тому що ситуація, коли звільнений нероба через місяць знову на посаді, – безглузда. Тому що зараз будь-які спроби оптимізувати штат коштують стільки, що дешевше не робити нічого.
Шосте. Існує міф, що ми отримаємо значні гроші від ЄС на реформування держслужби, які дозволяють вирішити всі питання.
Це не так. Пропонується загальне заохочення в розмірі 90 мільйонів євро. А збільшення зарплат держслужбовців коштуватиме мільярди гривень, і навіть реорганізація будь-якого великого органу влади коштуватиме більше, ніж це заохочення.
Це за умови, якщо система оплати не буде змінена. Модель оплати (сітка), яка зараз закладена в законопроект, була розроблена під поїм керівництвом у 2010 році разом із ЄС. Ми намагалися таким чином забезпечити гарантоване підвищення зарплати держслужовцям.
Але насправді саме через таку негнучкість, яка передбачала пропорційне підвищення зарплат по всій системі, вступ в силу цього закону відтерміновувався тричі. Саме це і відбудеться у разі прийняття законопроекту.
Я це знаю краще за всіх тих, що зараз рвуть на собі сорочку. Я намагався знайти різні формули підвищення, робив розрахунки та спроби все ж таки підвищити зарплати. Все марно.
Це нереально дорого, особливо за чинних економічних умов. Тому довгоочікуваного підвищення зарплат не буде. А в випадках, коли кошти обмежені, необхідно міняти підхід до їх використання, робити це ефективно.
Сьоме. Ну і наприкінці про те, що саме "сталося" на Національній раді реформ. Почав дискусію про важливість закону про держслужбу Ден Пасько. Декілька людей висловили невдоволення законопроектом через його технічні недоліки, зокрема, Володимир Гройсман, Міхаіл Саакашвілі, Айварас Абромявічус.
Я підняв питання останнім і зауважив, що проблема не тільки в техніці, а і в самій системі, закладеній у законопроекті. Це не була спланована акція і президента ніхто в оману не вводив.
Президент чув від єврокомісара Хана про те, що є проблеми з адміністративною реформою, зокрема, з Стратегією розвитку держслужби – саме це він мав на увазі підсумовуючи дискусію. Детективу не було, хоча спроби окремих колег допомогти у "укріплені" моєї репутації безперечно були.
Я б хотів, щоб до мене дослухались ті, хто дійсно хоче змін в країні. І якщо я, як один з авторів моделі, закладеній у законопроекті, знайшов в собі сили переосмислити своє ставлення, замість того, щоб радісно стрибати та піаритись, то може знайдуться ще люди, яким не лінь прочитати законопроект та зробити свої висновки, з урахуванням наведених аргументів.
Отже.
Реформа державної служби є основоположною для всіх подальших.
Україні потрібен закон, який би дозволив швидко та ефективно реалізувати реформи.
Редакція законопроекту, на моє переконання, цього не дозволяє, а створює значні перепони.
Ніякі фінансові вливання зі сторони ЄС не компенсують втрати від гальмування реформ через вибір неефективної моделі держслужби.
Зміну моделі підтримують ті, хто безпосередньо займаються реформуванням і несуть відповідальність.
Питання зараз не в боротьбі за чиновників, а в боротьбі за здоровий глузд....
Олександр Данилюк, представник президента в Кабміні, для УП
