Чи скористається Україна унікальним шансом створити нову судову систему?
"Для повного перезавантаження судової системи нам потрібні будуть відповідні зміни до Конституції. Тим, що вони й досі не в мене на столі, я досить засмучений. Але наступного разу я пробачати цього вже не буду. Давайте прискоримо ці позиції".
Президент України Петро Порошенко, з промови на засіданні Національної ради реформ 24.12.2014
Україна має найнижчий у Європі і один з найнижчих у світі рейтингів довіри населення до судів.
Такий висновок зробили аналітики Gallup за результатами глобального соціологічного опитування, проведеного у 123 країнах у 2013 році. Тоді в Україні довіряли судам лише 16% опитаних. Але до кінця 2014 року рівень довіри до судів в Україні впав ще нижче – до 12%.
Для порівняння: в Естонії, США, Канаді, показник довіри коливається від 50 до 60 відсотків, Великій Британії, Нідерландах, Німеччині – від 60 до 70 відсотків, а в Швейцарії, Норвегії, Данії – понад 80 відсотків.
Фактично Україна опинилася на дні, що вимагає від неї рухатися шляхом швидких і радикальних реформ.
Причини недовіри
За даними Центру Разумкова, у березні 2015 року рівень довіри до судів понизився до критичних 10,6 відсотків (1,1% опитаних цілком довіряють судам; 9,5% - переважно довіряють). Це найнижчий рівень довіри серед державних інституцій. Порівняно з недержавними інституціями такий рівень недовіри до судів співмірний з банками і російськими ЗМІ.
Судова система в Україні – це найбільш консервативна система, де продовжує панувати телефонне право, а судді звикли бути відданими політикам і олігархам, одержуючи гарантії від переслідування за корупцію. Це підтверджують і дані соціологічних досліджень.
Найбільш поширеними причинами низької довіри до судів в Україні називають: поширеність корупції серед суддів (94%); залежність суддів від політиків та олігархів (80%); ухвалення замовних рішень (77%); кругова порука в судовій системі (73%); низький моральний рівень суддів (66%).
З часу здобуття незалежності Україна отримувала значну політичну, фінансову та експертну підтримку у реформуванні системи правосуддя від США, Канади, Європейського Союзу, Ради Європи та окремих європейських держав. Однак будь-які спроби реформувати суди впродовж двадцяти чотирьох років незалежності у кінцевому підсумку не дали успіху.
У 2010 році президент Янукович ініціював реформу, яка дозволила тодішній політичній владі встановити повний контроль над судовою системою.
Найбільш яскраво свавілля судової системи проявилося на межі 2013 та 2014 років під час Євромайдану. Тоді за допомогою силових структур і судів Янукович хотів погасити мирні протести, детоновані жорстоким побиттям міліцією студентів, які відстоювали асоціацію з Європейським Союзом.
Але масштабне свавілля судів ще більше загострило ситуацію. Мирні протести переросли в Революцію Гідності і повалення режиму Януковича.
Утрачений суддями шанс
Невдовзі після Революції Гідності, у квітні 2014 року, переформатований парламент пішов на безпрецедентний крок – законом "Про відновлення довіри до судової влади в Україні" суддям надано величезні можливості для самоврядування.
Припинено повноваження Вищої ради юстиції і Вищої кваліфікаційної комісії суддів, які займали чільне місце в механізмі узурпації влади Януковичем. Також звільнено усіх голів судів, які були призначені Вищою радою юстиції і, як нервові клітини, передавали імпульси із замовленнями від політичної влади до суддів. Законодавець дав шанс суддям змінити систему зсередини.
На жаль, судді не скористалися цим шансом і не виправдали очікування суспільства на зміни. Суддівський корпус в особі нових органів самоврядування не захотів визнати відповідальність за те, що судова влада була на одному боці з режимом Януковича і всіляко його обслуговувала, ухвалюючи свавільні рішення.
Збори суддів в судах переобрали 80 відсотків колишніх голів судів. За допомогою судових рішень більш ніж на рік було заблоковано формування Вищої ради юстиції, без якої не можна звільнити жодного суддю. Нова Рада суддів своїми рішеннями створила можливості для збереження ієрархічного керування судами. Голови судів часів Януковича надовго зберегли свої позиції.
Оприлюднення майнових декларацій суддів завдяки новому закону "Про очищення влади" очевидно проявило те, що статки багатьох суддів не відповідають їхнім доходам – величезні земельні ділянки, будинки і квартири, машини представницького класу тощо при невеликих доходах.
Але це вершина айсберга, оскільки різні схеми уникнення декларування дали можливість приховати величезні блага. Водночас покласти на суддів обов’язок доводити легальність минулих доходів, на які здійснювалися витрати, законодавець не зміг – через заборону ретроспективної дії закону.
Цим і користуються судді, посилаючись на високі доходи від членів сім‘ї, легальність яких не потребує підтвердження. Будь-які претензії з боку фіскальної служби легко знімаються самими судами.
Cуди і судді за час, що минув після Революції Гідності, не дали суспільству жодного позитивного сигналу про зміни.
Швидше, навпаки, – більшість сигналів були негативними – блокування судовими рішеннями люстрації прокурорів і чиновників; виправдувальні вироки щодо одіозних Ландіка і Мельника; сприяння втечі керівника беркутівців Садовника, якого звинувачували у розстрілі протестувальників; п’яний і озброєний суддя Оберемко за кермом авто, мантія з кишенями, де ховав гроші очільник столичного апеляційного Чернушенко, який, як пишуть, вирішував справи на підставі не закону, а смсок свого сина, тощо.
Необхідність конституційних змін
Петро Порошенко більш як через півроку після обрання на пост Президента визнав необхідність конституційних змін і навіть створив для цього Конституційну комісію.
Реформування системи правосуддя через конституційні зміни зазвичай розглядають як потребу привести українську судову систему у відповідність з європейськими стандартами. Йдеться передусім про необхідність:
- спростити судову систему, зменшивши кількість рівнів судів, передбачити створення судів лише законом;
- запровадити безстрокове призначення суддів, усунувши парламент від вирішення питань суддівської кар’єри;
- забезпечити, щоб у складі Вищої ради юстиції було більшість суддів, обраних суддями;
- звузити обсяг суддівського імунітету.
Більшість цих змін просував і Янукович у часи, коли вважав себе "євроінтегратором". Він розумів, що це не лише не зашкодить вибудованій ним системі впливів, а навпаки – на конституційному рівні зацементує її, і навіть прибере з цієї системи потенційного конкурента – парламент.
Венеційська комісія виявилася задоволеною тим проектом конституційних змін. Її змогли переконати у тому, що президент виконуватиме лише церемоніальні функції щодо суддів. Латентні впливи вочевидь не оцінювалися.
Постреволюційний парламент влітку минулого року такі зміни очікувано провалив. Але питання про оновлення Конституції не лише не зникло з порядку денного, а й ще більше актуалізувалося.
Робоча група в рамках Конституційної комісії напрацювала новий проект змін до Конституції, який відрізняється від законопроекту Януковича здебільшого формулами, але не змістом.
Зрозуміло, що Україна має втілити європейські стандарти. Цікаво, що 43% населення підтримує ідею, щоб призначення суддів було у компетенції спеціально створеного для цього органу, який був би незалежним від законодавчої та виконавчої влади і членами якого були би судді і представники громадськості (нова Вища рада юстиції чи аналогічний орган). Цю пропозицію підтримують навіть більше, ніж обрання суддів громадянами на виборах (28%).
Збереження статусу кво – призначення суддів Президентом або Верховною Радою підтримується однаково незначною часткою українського суспільства (по 4%). Але чи можливі позитивні зміни, якщо нова Вища рада юстиції більш як наполовину складатиметься з суддів, обраних суддями, в умовах, коли імідж корумпованого, розбещеного і маріонеткового суддівського корпусу автоматично перенесеться на цей орган?
Прийнятий за ініціативою Президента закон "Про забезпечення права на справедливий суд" передбачив механізм "переатестації" суддів. Кожен суддя повинен буде пройти у Вищій кваліфікаційній комісії суддів перевірку знань за допомогою тесту і співбесіду за результатами розгляду суддівського досьє.
Якщо до судді будуть претензії, він повинен пройти підготовку у школі суддів. Після навчання суддю мають "проатестувати" знову. І лише після цього, якщо оцінка буде негативною, суддю може бути звільнено.
Однак експерти скептично ставляться до цього механізму, порівнюючи його з безуспішною "переатестацією" в міліції, яку у 2005 році провів Юрій Луценко, будучи міністром внутрішніх справ. Переатестація не запобігла подіям у Врадіївці і навіть побиттю тією ж переатестованою міліцією Юрія Луценка під час революційних подій взимку 2014 року.
Тести на знання і аналіз статистики розгляду справ не викриють корупціонерів і конформістів. Навпаки суддівські посади можуть покинути далеко не найгірші судді, які просто не захочуть проходити через принизливу процедуру. Водночас на їхнє місце – в суди вищого рівня – не зможуть потрапити люди з-поза меж судової системи. На посади в судах вищого рівня можна претендувати лише попередньо пропрацювавши в місцевих судах не менше 5 років. Тож порочна система лише відтворюватиме сама себе.
Соломинка, щоб випливти
Як же запобігти збереженню і самовідтворенню системи, яка в очах суспільства виглядає наскрізь корумпованою, залежною від політиків та олігархів, несправедливою та неефективною?
Можливі два варіанти. Перший – еволюційний. Він подобається європейцям, але в українських реаліях може стати профанацією. Потрібно чекати, коли ті судді, які звикли поступатися совістю, брати хабарі, жити в розкоші, виконувати вказівки зверху, раптом стануть принциповими і доброчесними або добровільно покинуть свою роботу.
Одночасно посилювати антикорупційні і навчальні заходи серед суддів, вводити в судову систему нових людей з появою вакансій. Інертна система намагатиметься себе відтворювати, спрацьовуватиме інституційна пам'ять.
У таких умовах розраховувати на якісний результат складно, оскільки нова кадрова кров, якщо її буде небагато, вражатиметься вірусами старої, змішуючись із нею.
Другий шлях – радикальний, але потенційно більш ефективний. Зважаючи на серйозні виклики, через конституційні зміни потрібно заснувати нову, більш просту судову систему, до якої суддів добирати заново.
Задля очищення суддівського корпусу кожен суддя, який захоче далі працювати в судах, повинен пройти через справедливий відкритий конкурс на рівні з іншими претендентами з-поза меж судової системи.
При цьому до судів вищого рівня також потрібно допускати фахівців, які раніше не працювали в суді, але є чесними і порядними людьми. Добре, щоб ці люди також мали західну освіту, орієнтувалися на європейські цінності і знали іноземні мови.
Для формування нового суддівського корпусу через перехідні положення слід утворити тимчасову комісію з авторитетних суддів у відставці, зокрема суддів Європейського суду з прав людини, першого складу Конституційного Суду України, правозахисників, правників з діаспори. Члени комісії, крім того, повинні мати бездоганну репутацію і бути моральними авторитетами у суспільстві.
Комісія впродовж двох-трьох років могла би провести конкурси на суддівські посади в новій судовій системі. Повноваження суддів, які протягом певного часу не виявили бажання взяти участь у такому конкурсі, мають бути припинені автоматично положеннями Конституції. Повноваження мають бути припинені і якщо суддя за результатами конкурсу не був призначений на посаду.
Лише зі сформуванням нового суддівського корпусу можна буде утворити якісно нову незалежну Вищу раду юстиції, яка відповідатиме за добір, кар’єру і покарання суддів, бюджет судів. І тоді не буде потреби пояснювати людям, чому більшість у її складі мають становити судді, обрані суддями. Адже нові судді зможуть здобути авторитет значно швидше, ніж діючі судді розпрощаються з безнадійно зіпсованою репутацію. Довіру легше здобути, ніж відновити.
У сучасній Європі прикладів подібних реформ не багато. Країни Східної Європи не вдавалися до очищення судів, а пішли шляхом збільшення обсягу суддівської незалежності та підвищення соціального статусу судді. Однак їм не вдалося уникнути кругової поруки, непотизму, замкнутості і безкарності суддів, які прийшли з комуністичного минулого або були "вирощені" в умовах функціонування саме такої системи.
Словаччина минулого року при рівні довіри до судів у 28-30 відсотків теж спробувала вжити заходи, аби очистити судову систему. Однак європейські структури засудили такі зміни, оскільки у Словаччині не відбулося останнім часом переходу від тоталітарної до демократичної системи, а Конституційний Суд Словаччини заблокував упровадження цих змін.
Але шляхом оновлення суддівського корпусу через конституційні зміни і структурні зміни в системі судів пішла Боснія і Герцеговина у 2002 році. Після війни міжнародне співтовариство підтримало такі зміни. Досвід виявився успішним.
В Україні ж для сформування суддівського корпусу заново з чесних і порядних людей склалися усі передумови – відхід від тоталітарного режиму, недовіра до діючих суддів, потреба в ефективних механізмах захисту прав, необхідність втілення європейських стандартів, політична воля провести таку реформу.
Невикористання цього шансу означатиме подальше падіння країни у прірву, адже права, власність та інвестиції і далі не будуть захищеними незалежним і чесним судом. Сьогодні-завтра це буде рівноцінно втраті суверенітету та незалежності України, що ми не маємо права допустити.
Роман Куйбіда, заступник голови правління Центру політико-правових реформ, експерт з питань судівництва РПР, для УП
