Децентралізація влади: сподівання і ризики

Проблема

Сутність проблеми полягає в тому, що пострадянська організація влади у сучасній постмайданній Україні стає більш ніж історичним атавізмом.

З одного боку, гальмування зміни старих авторитарних форм влади, яке на руку прокремлівським "яструбам", – підтримує в Україні корумпована частина суспільства. Її ядром є високопосадовці, котрі попри скромні офіційні статки звикли до такого рівня матеріального багатства, яке не може навіть наснитись їхнім закордонним колегам.

З іншого боку, зростає маса критично налаштованих громадян, котрі розуміють усю історичну безперспективність сподівань на стабільно-якісне життя за рахунок корупційних тіньових оборудок чи так званих "схем".

Люди розуміють, що надії на безперешкодне успадковування такого багатства у межах кастового суспільства надто примарні. Особливо на пересічному рівні. Попри проблему низької культури демократичних навиків життя, в Україні виростає справжнє громадянське суспільство. Волонтерських рух підтримки спротиву агресії Росії є тому підтвердженням.

Ігнорування владною елітою того факту, що українське громадянське суспільство доросло до природної потреби приймати активну участь в організації власного суспільного життя – може стати черговим випробуванням для всієї країни. У тому числі й новим Майданом.

Надії

До честі теперішньої влади, маємо формальні ознаки розуміння нею важливості проблеми: "Найголовніше – децентралізація дасть можливість створити громади, які здатні взяти на себе відповідальність за свою розбудову. Вони отримають додаткове фінансування, додаткові повноваження — і це вперше в історії України. Президент віддає свої повноваження громадам на місцях. До цього в громад, як правило, забирали повноваження", – наголошує Дмитро Шимків.

У контексті резонансу влади зі сподіваннями громадянського суспільства, поміж строк заяви пана Дмитра є два важливих сенси.

Перший – це очевидна потреба у децентралізації влади, котру еліти в Україні мали б здійснити навіть не "вчора", а ще "позавчора".

Друга – дещо неочевидна вимушеність миритися зі станом високої централізації влади вже чверть століття поспіль. Головна причина цього, з історичної точки зору ганебного стану "сидить" не лише по київських кабінетах. Чи не більше "творців" високої централізації влади знаходиться серед представників еліт базового територіального рівня та серед чиновників середньої ланки.

Здавалось би, це зовсім не так – бо ж саме громади на місцях більш за все потребують розширення владних повноважень.

Ризики

Причина в тому, що місцеві еліти у період становлення новітньої незалежної України не показали себе гарантами того, що децентралізація не перетворюється на пострадянський неофеодалізм.

Першими прикладами стали нові олігархи із числа "червоних директорів", котрі свої статки "заробляли" на колись загальнодержавній власності. І не тільки на засобах виробництва та послуг, а навіть на загальнонародних природних ресурсах.

Вихідці із суспільства, де діяла лицемірна комуністична виховна і освітня модель, виявилися здебільшого нахабно-зажерливими негідниками. Високий рівень проблеми зрощення олігархічних ризиків із політичними є тому підтвердженням.

Країна фактично так ще й не вирвалася з "пазурів" неофеодалізму сучасного штибу, лише прикритого псевдодемократичним забралом.

Проектні на-ДІЇ

Українці досхочу наїлися обіцянками влади про те, як воно буде по-новому та супутніми їм розмовами про "зміни". От, тільки за цими розмовами – замість змін чуємо наступні обіцянки. Навіть без пояснення, чому ж попередні не здійснилися.

Немає ніякої роботи над помилками. У реальному вимірі вона починається з кардинально нової кадрової політики – з відкритими суспільними кар'єрними ліфтами для представників активної громадянської спільноти патріотичного та професійного новітнього штибу.

До честі постмайданної влади, вона нарешті задекларувала певну дійсно нову конкретику: "Проект децентралізації влади передбачає трирівневу систему організації місцевого самоврядування (громада - район - регіон). Центральну владу представлятимуть префекти або державні уповноважені, які призначаються і звільняються президентом за поданням кабміну. Президенту надається право припиняти рішення і діяльність органів місцевого самоврядування у разі, якщо вони порушують Конституцію, закон або загрожують суверенітету і територіальній цілісності країни", – зазначає спікер ВР Володимир Гройсман.

Імплементація

Без наперед продуманих імплементаційних кроків щодо подолання ризиків спотворення проекту бюрократією на місцях, можна отримати не тільки знайоме "хотіли як краще, а вийшло як завжди" – а ще гірше попереднього.

Якими вони можуть бути?

1. Потрібно позбавити службовців нових органів місцевої влади повноважень грати роль начальників різного рівня, котрі щораз приймають те чи інакше рішення на запит громадянина-клієнта.

Чиновник має приймати не громадянина, а лише його запит. А рішення на запит має прийматися відповідною до того процедурою, а не власне бюрократом.

Звісно, тепер завдяки електронним засобам, як-то кажуть, "і Бог велів" прибрати пряму взаємодію між клієнтом і виконавцем.

Розвинений світ давно збагнув, що потрібно не просто шукати щораз порядного та чесного посадовця – а сформувати умови, за яких вирішує не персона, а встановлені чинні процедури. І починаються вони з виключення контакту чиновника і громадянина у координатах взаємодії "один на один".

Відтак не є достатнім просто задекларувати "відкриті вікна" чи "відкриті офіси". Важливо оновити сутність взаємодії.

Звісно, чиновники на місцях будуть такому порядку опиратися. Вони ладні повісити нову вивіску "Центр адміністративних послуг" – але, як і раніше, самим же сісти за "прийом громадян". У підсумку вийде те, що було й раніше – пострадянські за сутністю органи влади будуть як та сорока: "Цьому дам, а цьому не дам…"

2. Має бути відкритий і публічно-доступний для кожного громадянина механізм прийняття колегіальних рішень місцевих органів влади.

Мова про питання, що не входять до переліку стандартизованих адміністративно-процедурних актів. У вік ІТ-засобів таке перестало бути проблемою. Залишається забезпечити технічну неможливість повторного вторгнення у запис перебігу засідання, щоб вносити зміни "заднім" рішенням.

3. Потрібно чітко розмежувати повноваження між представниками влади, яке обов'язково виключатиме щонайменше дублювання функцій.

Мова про єдиний для країни перелік функцій органів місцевої влади із зазначенням тих відділів, комісій, рад тощо, котрі мають їх реалізовувати як наймані народом працівники або члени виборних органів чи рад тощо.

4. Запровадити на першому етапі громадські ради базового територіального рівня (місто, громада, район). Як мінімум з освіти та з охорони здоров'я.

Такі громадські ради мають бути виборними і отримати певний перелік повноважень прямої дії. До них має входити здійснення відкритих публічних конкурсів на посади керівників освітніх і медичних закладів та – увага! – таких самих конкурсів на вакансії посад педагогічних і медичних працівників до цих закладів.

Подібний механізм нарешті позбавить Україну ганебної практики, за якої на ці посади у першу чергу призначаються знайомі знайомих та родичі місцевого керівництва.

Головна роль громадських рад якраз саме у тім, щоб, з одного боку, відкрити механізм селекції кращих спеціалістів через соціально-кар'єрні ліфти, а з іншого, залучити місцеву еліту до створення умов для заохочення до роботи у закладах освіти і охорони здоров'я власної громади якомога кращих спеціалістів.

Успіх

Адміністративно-територіальна реформа стане успішною лише тоді, якщо в основу буде покладено перехід від бюрократично-адміністративної моделі управління на основі вертикалі влади – до громадсько-державної форми управління на основі горизонтального партнерства заради самоорганізації життя власної громади.

При цьому не варто сподіватись на існуючі у нас громадські ради "при чомусь". Ці ради ніколи не мали повноважень прямої дії. Максимум, що вони могли – "радити" своєму ж керівнику.

Сучасні громадські ради мають стати ключовим елементом громадсько-державної форми управління, за якого країна вже не матиме потреби у величезній кількості чиновників-"рєшал". Натомість у рази зросте активність місцевих еліт – щоб не лише щодо "власної кишені", а й у не меншій мірі і щодо рідного краю та свого місця у його історії.

Так, щоб було що передати власним дітям як майбутнім поколінням громади – а не лише генетичному "нащадку".

При цьому представники місцевої влади мають входити до цих громадських рад лише як її рядові члени, щоб мав місце дійсно міцний союз кращих заради кращого.

Для громади та країни в цілому.

А власний інтерес завжди знайде свій спосіб бути доречним – так, щоб не потрібно було ховатися за високими парканами у лісах чи селищах, що на берегах мальовничих українських річок чи ставів.

Володимир Бєлий, заступник з НВР фізико-технічного ліцею міста Херсон, спеціально для УП